II SA/Rz 851/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie SO (del.) Tomasz Smoleń WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 4 marca 2010 r. sprawy ze skargi P. Ł. na orzeczenie Komisji Dyscyplinarnej przy [...] Komendancie Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej -postanawia- odrzucić skargę Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej (określany dalej jako KM PSP) aktem z dnia [...] kwietnia 2009 r. określonym jako decyzja nr [...], działając na podstawie art. 118 ust. 1 w zw. z art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm. – określanej dalej jako uPSP), wymierzył st. kpt. P. Ł. karę dyscyplinarną upomnienia za naruszenie postanowień zawartych w art. 30 uPSP, tj. za złamanie roty ślubowania, poprzez niewykonanie polecenia służbowego. W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do art. 13 ust. 6 pkt 1 tej ustawy poleceniem służbowym z dnia 30 stycznia 2009 r. nakazał st. kpt. P. Ł. usunąć w terminie do dnia 6 lutego 2009 r. nieprawidłowości dotyczące określenia faktycznego czasu pełnienia służby strażaków w warunkach szkodliwych dla zdrowia lub uciążliwych w kartach "Miesięczne zestawienie czynności (prac) uzasadniających przyznanie dodatku za służbę w warunkach szkodliwych lub uciążliwych dla zdrowia i niebezpiecznych" dla strażaków Jednostki Ratowniczo-Gaśnicznej nr [...] – zmiany służbowej nr [...], obejmujących okres od 1 września 2008 r. do dnia 31 grudnia 2008 r. W poleceniu tym wskazano jednocześnie na § 7 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych Administracji z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. 2008 r. Nr 37, poz. 212 ze zm., określanego dalej jako rozporządzenie), zgodnie z którym za czas pełnienia służby w warunkach szkodliwych dla zdrowia lub uciążliwych przyjmuje się w szczególności czas trwania akcji ratowniczej, począwszy od wyjazdu z jednostki, aż do zakończenia działań na terenie akcji. W odpowiedzi st. kpt. P. Ł. pismem z dnia 5 lutego 2009 r. przedłożył nowe karty "Miesięcznego zestawienia czynności uzasadniających przyznanie dodatku za służbę w warunkach szkodliwych lub uciążliwych dla zdrowia i niebezpiecznych". W ocenie organu w kartach tych nie uzupełnił wszystkich brakujących czasów pracy, gdyż karty te zawierały jedynie imię i nazwisko strażaka biorącego udział w zdarzeniu oraz nr ewidencyjny akcji. W związku z powyższym KM PSP pismem z dnia 5 marca 2009 r. wezwał ponownie st. kpt. P. Ł., aby uzupełnił w terminie do dnia 13 marca 2009 r. niekompletne karty o czas pełnienia służby strażaków w warunkach szkodliwych dla zdrowia lub uciążliwych w kartach "Miesięczne zestawienie czynności (pracy) uzasadniających przyznanie dodatku za służbę w warunkach szkodliwych lub uciążliwych dla zdrowia i niebezpiecznych", określając jednocześnie gdzie takie dane można uzyskać. St. kpt. P. Ł. w dniu 13 marca 2009 r. przedłożył karty "Miesięczne zestawienie czynności (prac) uzasadniających przyznanie dodatku za służbę w warunkach szkodliwych lub uciążliwych dla zdrowia i niebezpiecznych". Według organu nie uzupełnił on brakujących czasów pracy w warunkach szkodliwych lub uciążliwych, przez co nie wykonał polecenia KM PSP. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że P. Ł. pełni służbę w Państwowej Straży Pożarnej i złożył ślubowanie, zgodnie z rotą określoną w art. 30 uPSP. Organ podkreślił, że w związku ze złożonym ślubowaniem zobowiązał się przestrzegać dyscypliny służbowej oraz wykonywać polecenia przełożonych. Ponadto oświadczył, że zapoznał się z prawami i obowiązkami strażaka Państwowej Służby Pożarnej, a nadto, że jest świadom odpowiedzialności dyscyplinarnej wynikającej z art. 115 i 117 cyt. ustawy. Organ podał, że P. Ł. w dniu 15 lutego 2007 r. zapoznał się również z regulaminem pracy i służby Komendy Miejskiej PSP. Nadto w dniu 13 kwietnia 2007 r. przyjął on do wiadomości "Zakres czynności" na zajmowanym stanowisku dowódcy sekcji. Stosownie do pkt 7.5 tego zakresu st. kpt. P. Ł. zobowiązał się do opracowywania dokumentacji operacyjnej dotyczącej działań jednostki ratowniczej, w tym sporządzania informacji z dowodzonych przez niego zdarzeń. W konkluzji KM PSP podał, że st. kpt. P. Ł. nie wykonał pisemnego plecenia służbowego KM PSP z dnia 30 stycznia 2009 r., jak i z dnia 5 marca 2009 r., przez co dopuścił się czynu sprzecznego z treścią złożonego ślubowania, jako strażak Państwowej Straży Pożarnej. Decyzja zawiera pouczenie o prawie odwołania się do Komisji Dyscyplinarnej przy [...] Komendancie Wojewódzkim Straży Pożarnej. Odwołanie od tej decyzji złożył P. Ł. Zwrócił uwagę, że w trakcie wielu rozmów z Komendantem Miejskim informował go, że nie jest w stanie określić rzetelnie czasów pracy strażaków w warunkach szkodliwych w sytuacji, gdy w akcji ratowniczej brało więcej zastępów niż jeden oraz zastępów wyjeżdżających poza powiat [...]. Wspomniał również o poleceniach służbowych i swoich odpowiedziach na nie. Podobnie jak w swoim piśmie z dnia 12 marca 2009 r. podał, że poinformował KM PSP, że do czasu sporządzenia tego pisma nie został przeszkolony w obsłudze specjalistycznego programu komputerowego SWD_ST oraz, że nie gwarantuje uzyskania rzetelnych informacji odnośnie czasów operacyjnych. Podał także, że zwrócił się wtedy z prośbą o przeszkolenie w obsłudze tego programu, co nie zostało dokonane. Dalej wskazał, że w powyższym piśmie prosił o wyjaśnienie, co to jest za wydział "Wojewódzkie Stanowisko Kierowania", gdyż jego zdaniem w Komendzie Wojewódzkiej nie ma takiego wydziału. Ponadto zarzucił, że nie został poinformowany, w jakim trybie ma uzyskać informacje z tego wydziału. W końcowej części odwołania podniósł, że gdyby otrzymał od Komendanta Miejskiego niezbędne informacje, czyli czasy operacyjne, to wówczas uzupełniłby brakujące wpisy w przedmiotowych kartach zgodnie z obowiązującymi przepisami i zaistniała sytuacja nie miałaby miejsca. Dodatkowo zwrócił uwagę, że o zmianie rozporządzenia został poinformowany dopiero w styczniu 2009 r., a nie z chwilą ukazania się Dziennika Ustaw w 2008 r. Po rozpatrzeniu odwołania Komisja Dyscyplinarna przy Komendancie Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. sygn. akt [...] "podtrzymała wymierzoną karę dyscyplinarną upomnienia nałożoną przez Komendanta Miejskiego PSP". W podstawie prawnej tego orzeczenia organ powołał art. 121 ust. 1 pkt 2 lit. a i art. 124 b ust. 1 w związku z art. 115 ust. 1 i art. 117 ust. 1 pkt 1uPSP. W uzasadnieniu orzeczenia organ, w zasadzie tak jak KM PSP, przytoczył sprawę dotyczącą polecenia służbowego skierowanego do st. kpt. P. Ł. podkreślając, że nie wykonał on swojego obowiązku w tym zakresie. W konkluzji organ podał, że zebrany materiał dowodowy pozwala stwierdzić, że st. kpt. P. Ł. powinien wykonać otrzymane polecenie, gdyż należało ono do jego obowiązków. Zaakcentowano, że polecenie to nie było niemożliwe do wykonania, gdyż pozostałe zmiany służbowe nie miały problemu z realizacją tego samego zadania. Komisja podała, że jako strażak Państwowej Straży Pożarnej st. kpt. P. Ł. dopuścił się czynu sprzecznego z art. 115 ust. 1 w związku z art. 30 ust. 1 uPSP. Orzeczenie zawiera pouczenie, że służy na nie prawo wniesienia "odwołania do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia z uzasadnieniem", nadto, że nie wniesienie w podanym terminie odwołania powoduje uprawomocnienie się orzeczenia i jego wykonanie, zaś wniesienie odwołania w terminie powoduje wstrzymanie wykonania orzeczenia. Orzeczenie to doręczono pełnomocnikowi st. kpt. P. Ł. w dniu 8 września 2009 r. P. Ł. działając przez pełnomocnika – radcę prawnego A. K., zaskarżył to orzeczenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnosząc w dniu 23 września 2009 r. skargę oraz domagając się uchylenia "zaskarżonych decyzji" i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu orzeczeniu i poprzedzającej go decyzji zarzucił naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.), poprzez nie zebranie pełnego materiału dowodowego, a przez to rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 78 § 1 i 2 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie bez uzasadnienia wniosków dowodowych skarżącego, art. 11 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia nie spełniającego wymagań, o których mowa w tych przepisach, tj. nie zawierającego poprawnego uzasadnienia faktycznego i prawnego, a przez to naruszającego zasadę przekonywania. Jednocześnie skarżący, jak to określił z ostrożności procesowej, – zarzucił wydanym w sprawie rozstrzygnięciom naruszenie art. 115 ust. 1 uPSP poprzez ukaranie skarżącego karą dyscyplinarną upomnienia w sytuacji braku podstaw do tego ukarania, tj. nie popełnienia przewinienia, co jak wskazał uzasadnia uchylenie zaskarżonego orzeczenia, poprzedzającej go decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W ocenie skarżącego Komisja nie wzięła pod uwagę w ogóle jego argumentacji, nie podając przy tym żadnego uzasadnienia w tym zakresie. Wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych, zarzucił dodatkowo organom bezpodstawne nieuwzględnienie swojego żądania w postaci przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków. Skarżący podkreślił, że nie dopuścił się żadnego przewinienia uzasadniającego nałożenie na niego kary dyscyplinarnej. Potwierdził, że odmówił ponownego wykonania polecenia służbowego, wskazując jednak, że była to odmowa w pełni uzasadniona, gdyż nie dysponował danymi, które pozwalałyby mu uzupełnić zestawienia w sposób zgodny ze stanem rzeczywistym, a ich uzupełnienie w inny sposób byłoby poświadczeniem przez niego nieprawdy, co mogłoby narazić go na odpowiedzialność karną. Skarga powtarza część zarzutów odwołania, jak chociażby kwestię zmiany rozporządzenia w sprawie uposażenia strażaków. Podsumowując wskazano, że nie można skarżącemu zarzucić zawinionego naruszenia przepisów uPSP, ani też roty ślubowania, co oznacza, że jego ukaranie było zupełnie nieuzasadnione. W odpowiedzi na skargę Komisja Dyscyplinarna przy Komendancie Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej wniosła o jej oddalenie, z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonego orzeczenia. Podkreśliła, że przeprowadzona rozprawa udowodniła, że skarżący nie wykonał polecenia służbowego. Wskazując przy tym, że od wydania przedmiotowego polecenia z dnia 30 stycznia 2009 r. do wydania kary dyscyplinarnej z dnia [...] kwietnia 2009 r. upłynęło wiele czasu, aby to polecenie wykonać. Odnosząc się do stawianych w skardze zarzutów komisja podała, że zarzuty te w głównej mierze dotyczą nie przesłuchania świadków i wyjaśniła, że po zapoznaniu się z tym wnioskiem postanowiła go odrzucić, gdyż stwierdziła, że nie miały one wpływu na wynik postępowania. Podkreśliła, że wydane orzeczenie zawiera pełne uzasadnienie faktyczne i prawne i nie narusza zasady przekonywania zawartej w art. 11 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). W pierwszej kolejności Sąd musi zbadać kwestię dopuszczalności samej skargi w przedmiotowej sprawie, w szczególności rozstrzygając charakter prawny zaskarżonego, jak i poprzedzającego go aktu. Zgodnie z art. 3 § 1 Ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W myśl art. 3 § 3 Ppsa sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W literaturze wskazuje się, że ostatni z cyt. przepisów spełnia funkcje informacyjne, informując, że obok skarg poddanych właściwości sądów administracyjnych z mocy art. 3 § 2 Ppsa, które ustawodawca uznaje za typowe i zasadnicze dla wyznaczenia zakresu właściwości tych sądów, obowiązujące prawo przewiduje skargi nietypowe, rzadziej występujące i odbiegające swoją konstrukcją od skarg przewidzianych w § 2 (tak. T. Woś, w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska; Postępowanie przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009, s. 108-109). Odpowiedzialność dyscyplinarna strażaków unormowana jest przepisami rozdziału 11 uPSP. Zgodnie z art. 115 ust. 1 tej ustawy "Strażak odpowiada dyscyplinarnie za zawinione, nienależyte wykonywanie obowiązków służbowych oraz za czyny sprzeczne ze złożonym ślubowaniem", zaś w myśl art. 116 ust. 2 uPSP "Za czyn stanowiący wykroczenie, popełniony w wyniku wykonania polecenia służbowego, strażak ponosi odpowiedzialność tylko dyscyplinarną, chyba że wykonując polecenie służbowe umyślnie popełnia wykroczenie". Wśród kar dyscyplinarnych wymieniono w art. 117 ust. 1 pkt 1 uPSP upomnienie. Powołany przez KM PSP w decyzji nr [...] o ukaraniu skarżącego kara upomnienia art. 118 ust. 1 uPSP stanowi, że "Za przewinienie dyscyplinarne mniejszej wagi, nieuzasadniające wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, przełożony dyscyplinarny może wymierzyć karę upomnienia na piśmie, nie później jednak niż przed upływem 3 miesięcy od powzięcia wiadomości o przewinieniu", zaś ust. 2 określa, iż "Od kary upomnienia wymierzonej przez przełożonego dyscyplinarnego przysługuje ukaranemu odwołanie do właściwej komisji dyscyplinarnej. W takim przypadku komisja nie może orzec na niekorzyść ukaranego". Przełożonym dyscyplinarnym strażaka jest właściwy przełożony uprawniony do mianowania lub powołania (art. 120 uPSP). KM PSP wymierzając karę dyscyplinarną określił swój akt jako decyzję, traktował ją jako decyzję administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a., skoro przekazując odwołanie st. kpt. P. Ł., w piśmie z dnia 29 maja 2009 r. przekazującym ten środek zaskarżenia powoływał się na art. 132 i 133 k.p.a. W ocenie Sądu akt ukarania strażaka przez jego przełożonego dyscyplinarnego w trybie art. 118 ust. 1 uPSP nie może być jednak traktowany jako decyzja administracyjna w rozumieniu przepisów k.p.a. Cyt. ustawa wyraźnie posługuje się terminem "decyzja administracyjna" na określenie prawnej formy działania organów Państwowej Straży Pożarnej w konkretnie w niej wskazanych przypadkach (por. np. art. 26 ust. 1 uPSP). Ponadto, w sytuacji wykonywania przez organy Państwowej Straży Pożarnej zadań i kompetencji realizowanych w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w stosunku do komendanta powiatowego (miejskiego) straży pożarnej, jest komendant wojewódzki PSP (por. art. 11a ust 1 i 2 uPSP). Art. 118 ust. 1 uPSP nie wskazuje formy prawnej działania przełożonego dyscyplinarnego strażaka, skoro wskazując na prawna możliwość podważenia jego działania używa się określenia, iż odwołanie służy od "kary upomnienia". Przekonanie Sądu, że forma działania przełożonego dyscyplinarnego, o jakim mowa w cyt. przepisie nie jest decyzją administracyjną, wzmacnia treść art. 124h uPSP odnoszącego się do obowiązku przesłania orzeczenia o ukaraniu strażaka. Zgodnie z art. 124h ust. 1 uPSP "Po uprawomocnieniu się orzeczenia przewodniczący komisji dyscyplinarnej lub jego zastępca przesyła odpis orzeczenia Komendantowi Głównemu Państwowej Straży Pożarnej oraz przełożonemu dyscyplinarnemu", zaś w myśl ust. 2 "Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do informacji o ukaraniu przez przełożonego dyscyplinarnego w trybie art. 118 ust. 1". Pomimo, że strażakowi ukaranemu w trybie art. 118 ust. 1 uPSP przysługuje odwołanie do właściwej komisji dyscyplinarnej, to orzeczenie tej komisji wydanej w trybie rozpoznania tak nazwanego środka, nie może być uznane za decyzję administracyjną, a w konsekwencji skarga st. kpt. P. Ł. nie może być zakwalifikowana, jako wnoszona na decyzję administracyjną, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa. W myśl art. 124f uPSP "Od orzeczenia komisji dyscyplinarnej wydanego w pierwszej instancji przysługuje odwołanie obwinionemu lub jego obrońcy i rzecznikowi dyscyplinarnemu. Odwołanie powinno być rozpoznane w terminie 7 dni od dnia jego wpływu do odwoławczej komisji dyscyplinarnej". Z kolei art. 124j uPSP stanowi, że "Na orzeczenie kończące postępowanie dyscyplinarne w drugiej instancji stronie przysługuje skarga do sądu administracyjnego". Ponieważ zaskarżone orzeczenie Komisji Dyscyplinarnej przy Komendancie Wojewódzkim Straży Pożarnej nie jest orzeczeniem, o jakim mowa w art. 124j uPSP przeto wniesioną skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa).