II SA/Wa 1790/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2010 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatkowego wynagrodzenia – uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, – zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2008 r. skarżący kpt. P. K. zwrócił się o wypłacenie mu należności pieniężnych za prowadzenie egzaminów ze słuchaczami [...]. Rektor – Komendant Wyższej Szkoły Oficerskiej [...] decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 k.p.a. w zw. z art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jedn. z 2008 r. Dz. U. Nr 141, poz. 892), odmówił skarżącemu przyznania dodatkowego wynagrodzenia. W uzasadnieniu powołał się na treść art. 88 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym żołnierz zawodowy otrzymuje dodatkowe wynagrodzenie również za wykonywanie czynności wykraczających poza zadania wynikające z zajmowanego stanowiska służbowego, jak i na § 3 pkt 4 w zw. z § 8 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie wypłacania żołnierzom zawodowym dodatkowego wynagrodzenia (Dz. U. Nr 108, poz. 1141 ze zm.), w myśl którego do czynności powierzonych wykraczających poza zwykłe obowiązki służbowe żołnierzy, za które przysługuje dodatkowe wynagrodzenie, zwane dalej "czynnościami", zalicza się zajęcia dydaktyczne organizowane w ramach szkolenia i doskonalenia zawodowego. Natomiast [...] był etatowym pododdziałem [...] realizującym proces szkolenia i doskonalenia rezerw osobowych, zaś cykl szkolenia [...] w ramach obowiązującego programu każdorazowo kończony jest egzaminem. Z kolei skarżący pełniąc obowiązki zastępcy kierownika [...] zobowiązany był do "realizowania procesu szkolenia kursu zgodnie z kompetencyjnym zakresem odpowiedzialności szkoleniowej", co wynikało bezpośrednio z Karty Opisu Stanowiska i w tej sytuacji nie jest on uprawniony do dodatkowego wynagrodzenia, bowiem czynności te należały do jego obowiązków, za które otrzymywał wynagrodzenie. W odwołaniu z dnia [...] czerwca 2009 r. do Ministra Obrony Narodowej, skarżący zarzucił decyzji niewłaściwą ocenę stanu faktycznego i wadliwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 88 ust. 2 cytowanej już wyżej ustawy oraz § 3 pkt 4 i § 8 ust. 1 pkt 3 cytowanego rozporządzenia. W uzasadnieniu natomiast podał, że spełnia on przesłanki z powołanych przepisów, bowiem przytoczony zapis Karty Opisu Stanowiska nie odnosi się wprost do prowadzenia egzaminów w ramach jego obowiązków służbowych i jest zbyt ogólnikowy. Z tego mianowicie powodu, że realizacja procesu szkolenia obejmuje szereg przedsięwzięć, z których znaczna część dotyczy obowiązków służbowych innych żołnierzy, a na proces realizacji składa się m.in. zabezpieczenie logistyczne, materiałowe oraz prowadzenie zajęć dydaktycznych i szkoleniowych, przy czym za te ostatnie odpowiadają np. wojskowi nauczyciele akademiccy. Skoro zatem – zdaniem skarżącego – w Karcie Opisu Stanowiska nie wykazano, że jest on zobowiązany do prowadzenia egzaminów, to wykracza to poza zakres jego obowiązków. Reasumując, pojęcie "realizacja procesu szkolenia" obejmuje wszelkie przedsięwzięcia mające na celu prawidłowy przebieg tego procesu i przyjęta przez organ wykładnia tego pojęcia może prowadzić do obciążenia żołnierza obowiązkami przypisanymi do zakresu innych stanowisk, co w konsekwencji rozszerza zakres uznania administracyjnego do dowolności, zaś on sam nie spełnia negatywnych przesłanek zawartych w § 8 ust. 5 rozporządzenia. Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], mając za podstawę art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu – powołując się na argumenty w niej zawarte – podał, że "realizowanie procesu szkolenia kursu zgodnie z kompetencyjnym zakresem odpowiedzialności szkoleniowej" oznacza konieczność prowadzenia zajęć dydaktycznych, w ramach których organizowane były egzaminy. Ponadto nie jest możliwe przyznanie dodatkowego wynagrodzenia wyłącznie za uczestnictwo w komisji egzaminacyjnej, bez wcześniejszego prowadzenia zajęć dydaktycznych, bowiem wszystkie wymienione czynności zawarte w załączniku nr 1 do rozporządzenia, składają się łącznie na pojęcie "prowadzenia zajęć dydaktycznych". Skoro zaś "realizowanie procesu szkolenia kursu zgodnie z kompetencyjnym zakresem odpowiedzialności szkoleniowej" oznacza prowadzenie zajęć dydaktycznych przejawiających się np. obowiązkiem prowadzenia zajęć, ćwiczeń, to prowadzenie egzaminów również stanowi prowadzenie zajęć dydaktycznych. Stąd też ewentualna wypłata byłaby możliwa wyłącznie, gdyby zobowiązano go do prowadzenia zajęć dydaktycznych i wówczas byłby uprawniony do dodatkowego wynagrodzenia nie tylko za egzaminy, lecz również za przeprowadzone wykłady, ćwiczenia i dokonaną ocenę prac uczestników. Reasumując, jeżeli żołnierz jest zobowiązany do prowadzenia zajęć w ramach obowiązków służbowych, to nie ma możliwości otrzymania dodatkowego wynagrodzenia zarówno za przeprowadzony wykład, ćwiczenia, ocenę prac, prelekcję, jak również za uczestnictwo w egzaminach. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący P. K. nie zgodził się z zaskarżoną oraz z poprzedzającą ją decyzją i wniósł o ich uchylenie. W uzasadnieniu – powołując się na zarzuty zawarte już w odwołaniu – wskazał, że przytoczona w uzasadnieniu decyzji Karta Opisu Stanowiska nie odnosi się wprost do prowadzenia egzaminów w ramach jego obowiązków i z tego powodu argumentacja organu nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzucił ponadto organowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na fakt, że uzasadnienie sprowadza się do ogólnikowego powołania na cały materiał dowodowy, zaś organ drugiej instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów z odwołania, a w szczególności wadliwego – jego zdaniem – sformułowania treści opisu stanowiska, zaś na koniec zarzucił organowi naruszenie przepisów art. 35 i 36 k.p.a. poprzez nieterminowe prowadzenie postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że nałożenie na skarżącego obowiązku prowadzenia zajęć dydaktycznych wraz z przeprowadzeniem egzaminu, wyklucza możliwość uwzględnienia jego żądania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 88 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jedn. z 2008 r. Dz. U. Nr 141, poz. 892 ze zm.), żołnierz zawodowy otrzymuje dodatkowe wynagrodzenie również za wykonywanie czynności powierzonych, które wykraczają poza zadania wynikające z zajmowanego przez niego stanowiska służbowego, zaś w myśl § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie wypłacania żołnierzom zawodowym dodatkowego wynagrodzenia (Dz. U. Nr 108, poz. 1141 ze zm.), do czynności powierzonych wykraczających poza zwykłe obowiązki służbowe żołnierzy, za które przysługuje dodatkowe wynagrodzenie, zalicza się zajęcia dydaktyczne organizowane w ramach szkolenia i doskonalenia zawodowego. Jednak ustalenie powyższej wymagalności musi nastąpić w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że organ administracji publicznej podejmując decyzję administracyjną w tym przedmiocie, jest związany regułami postępowania administracyjnego, które określają jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Stąd też musi on przestrzegać m.in. zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej, a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Jest również zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.) i musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie organ dopuścił się naruszenia powołanych powyżej reguł procesowych w stopniu mogącym mieć – zdaniem Sądu – istotny wpływ na jej wynik, bowiem nie podjął niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przede wszystkim zauważyć na wstępie należy, a na co organ w zaskarżonej decyzji położył szczególny nacisk, że skarżący był zobowiązany do "realizowania procesu szkolenia kursu zgodnie z kompetencyjnym zakresem odpowiedzialności szkoleniowej", co miało wynikać z Karty Opisu Stanowiska. Tymczasem jak wynika z analizy powyższego dokumentu załączonego do akt administracyjnych, powyższe odwołanie jest całkowicie gołosłowne, bowiem nie można w nim doszukać się powołanej w decyzji powinności. Niezależnie od powyższego organ w żaden sposób nie powołał się na podstawowy dokument określający obowiązki skarżącego, a mianowicie na podpisany przez niego w dniu [...] lutego 2006 r. "Zakres obowiązków zastępcy kierownika kursu". Tymczasem z jego treści wynika, że w zakresie obowiązków szkoleniowych, skarżący odpowiada za "realizację procesu szkolenia Kursu zgodnie z programami przeszkolenia i rozkładem zajęć" (pkt [...] ppkt [...]). Zatem po pierwsze nie ma tutaj mowy o prowadzeniu zajęć, a o odpowiedzialności za realizację procesu szkolenia i zgodzić się należy ze skarżącym, że może to oznaczać jedynie odpowiedzialność (nadzór) w zakresie organizacyjno – logistycznym, bowiem jest to pojęcie szerokie. Ponadto analiza tego dokumentu prowadzi do wniosku, że jedyne zadania w zakresie działalności szkoleniowej, a nie odpowiedzialność za nie, zostały wyszczególnione w pkt [...] ppkt [...] stanowiącym o "organizowaniu i prowadzeniu instruktaży do zajęć programowych oraz metodycznych Kursu", co siłą rzeczy nie oznacza prowadzenia zajęć. Po drugie zaś, organ w żaden sposób nie odniósł się do tego dokumentu i nie wyjaśnił spornej kwestii w wyniku prowadzonej przez siebie analizy. Prawdą natomiast jest, że cytowany przez organ obowiązek "realizowania procesu szkolenia kursu zgodnie z kompetencyjnym zakresem odpowiedzialności szkoleniowej" jest zawarty jedynie w opinii okresowej za okres od [...] lipca 2004 r. do [...] czerwca 2005 r., jednakże organ w żaden sposób nie wyjaśnił jego relacji do braku podobnego zapisu w "Karcie Opisu Stanowiska" i w "Zakresie Obowiązków". Po drugie nie poddał jakiejkolwiek analizie pojęcia "kompetencyjny zakres odpowiedzialności szkoleniowej", co uniemożliwia jego właściwą interpretację. Niezależnie od powyższego nie sposób zgodzić się – zdaniem Sądu – z konstatacją Ministra Obrony Narodowej sprowadzającej się do stwierdzenia, że nie jest możliwe przyznanie dodatkowego wynagrodzenia wyłącznie za uczestnictwo w komisji egzaminacyjnej bez wcześniejszego prowadzenia zajęć dydaktycznych, bowiem wszystkie wymienione czynności zawarte w załączniku nr 1 do rozporządzenia, składają się łącznie na pojęcie "prowadzenia zajęć dydaktycznych". Z tego mianowicie powodu, że wymienione w tym załączniku takie zajęcia, jak wygłoszenie prelekcji (odczytu) ze swej natury nie wymagają przeprowadzenia egzaminów, a po drugie przeprowadzenie egzaminów jest oddzielną kategorią wyszczególnioną w pkt 2 załącznika. W każdym bądź razie, organ nie wyjaśnił owej kwestii i co więcej, nie podjął się jej analizy. Ponadto organ nie podjął jakichkolwiek działań w wyjaśnieniu kwestii sprowadzającej się do oceny wyznaczenia skarżącego do przeprowadzenia egzaminów mocą rozkazów dziennych Komendanta Wyższej Szkoły Oficerskiej [...], a jest to na tyle istotne, bo wszak – idąc tokiem rozumowania organu – skoro egzaminy są immanentnym elementem całego procesu szkolenia, to zbędnym się staje oddzielne wyznaczenie i w odmiennej formie do przeprowadzenia egzaminów. I co najważniejsze w rozpoznawanej sprawie, zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji w żaden sposób nie odniósł się do Programu Przeszkolenia Wojskowego Studentów [...] oraz do rozkładu zajęć [...], na które to dokumenty powołuje się w rozkazach dziennych. Jest to o tyle istotne, że ich analiza – jak należy sądzić, dokumentów podstawowych w tym zakresie – pozwoliłaby wyjaśnić, czy wspomniane egzaminy były z przedmiotów objętych prowadzonymi przez skarżącego wykładami, czy też nie. W konsekwencji wyjaśniłoby to, czy wspomniane egzaminy były w rzeczywistości – jak wnosi skarżący – jego dodatkowymi czynnościami. Rozpoznając zatem ponownie sprawę, organ winien przede wszystkim wyjaśnić powyższe wątpliwości, a nie bezkrytycznie formułować swoją tezę, po czym przeanalizować je w zestawieniu z poczynionym wyżej uwagami, a dopiero potem na nowo ocenić – zgodnie z powyższymi rozważaniami i wątpliwościami Sądu – czy spełniona została przesłanka wykonywania "czynności powierzonych, które wykraczają poza zadania wynikające z zajmowanego stanowiska". Reasumując, zadanie organu winno sprowadzić się do dokonania subsumcji pełnego stanu faktycznego sprawy pod prawidłowo zinterpretowany przepis art. 88 ust. 2 ustawy, z uwzględnieniem poczynionych powyżej rozważań, a w dalszej kolejności ewentualnego rozważenia pod kątem art. 75 ustawy. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 152 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.