I OSK 1103/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia WSA del. Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant: asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 520/09 w sprawie ze skargi J. B., R. B., J. B. i W. B na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia (...) sierpnia 2009 r. nr (...) w przedmiocie uchylenia odnowienia ewidencji gruntów z roku 1990 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od J. B., R. B., J. B. i W. B solidarnie na rzecz Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego kwotę 300 (trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 4 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 520/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu rozpoznając sprawę ze skargi J. B. , R. B. , J. B. a i W. B. , uchylił decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i kartograficznego z dnia (...) sierpnia 2009 r. nr (...) w przedmiocie uchylenia odnowienia ewidencji gruntów z roku 1990. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zaskarżoną decyzją z dnia (...) sierpnia 2009r., Nr GN.II.7621-24/09, podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. - Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego po rozpatrzeniu odwołania J. B. , J. B. a, R. B. i W. B. utrzymał w mocy decyzję Starosty Lubińskiego z dnia (...) maja 2009 r. nr (...) i orzekł: o uchyleniu odnowienia ewidencji gruntów z roku 1990r. w zakresie nadania działce (...) powstałej przy zakładaniu ewidencji w 1964r. poprzez połączenia działek (...) działce o numerze (...) obowiązującym do czasu założenia ewidencji gruntów, zmienić numer na (...) i nadać powierzchnię (...) działce o numerze (...), obowiązującym do czasu założenia ewidencji gruntów, zmienić numer na 1 (...) i nadać powierzchnię (...), czym utrzymał w mocy w/w decyzję organu Pierwszej instancji . Powyższe rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji oparł na następujących ustaleniach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia 10 kwietnia 2006r. I. W., złożyła do Starosty Lubińskiego "żądanie naprawienia błędów" w operacie ewidencyjnym obrębu numer (...) miasta Lubin działki oznaczonej numerem (...), polegających na rozbieżnościach pomiędzy aktem notarialnym i księgami wieczystymi a zapisem w operacie ewidencji gruntów. Wnioskodawczyni wskazała, że nieprawidłowości te dotyczą zapisu w ewidencji gruntów, gdyż "działka (...) jest we współużytkowaniu wieczystym w udziale po 1/2 i jest to zapis niezgodny z aktem notarialnym i księgami wieczystymi". Z tych powodów nie może przekształcić prawa użytkowania wieczystego działki nr (...) w prawo własności, a ponadto w tym stanie nie może sprzedać przedmiotowej nieruchomości. Starosta Lubiński dokonał analizy dokumentacji z lat 1955r do 2006r. przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz stanowiącej dowody zmian w operacie ewidencyjnym i pismem z dnia (...) sierpnia 2006r. udzielił wnioskodawcy wyjaśnień oraz poinformował o braku podstaw prawnych do podejmowania przez niego działań zmierzających do uregulowania zaistniałego stanu prawnego na działce (...) położonej w obrębie 0003 miasta Lubin. Jednocześnie, w niniejszej sprawie Prezydent Miasta Lubina pismem z dnia (...) marca 2007r. nr (...), zwrócił się do Wojewody Dolnośląskiego o wyjaśnienie i sprostowanie, w ramach sprawowanego nadzoru, operatu ewidencji gruntów w części dotyczącej jednostki rejestrowej (...) prowadzonej dla nieruchomości zabudowanej położonej w Lubinie przy (...), oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr 937. Prezydent Miasta Lubina wskazał, że zapis w operacie ewidencji gruntów dotyczący J. i E. B.oraz Izabeli Węgrzyn jako współużytkowników wieczystych nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...) w udziale po (...) części jest sprzeczny ze stanem prawnym, gdyż każdy z nich nabył inne, oznaczone różnymi numerami nieruchomości i na inny okres użytkowania wieczystego. W odpowiedzi na powyższe wystąpienie Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w piśmie z dnia (...) czerwca 2007r. nr (...) zalecił Staroście Lubińskiemu wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany wpisu w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta Lubin. Opisaną wyżej decyzją z dnia (...) maja 2009r. nr (...) Starosta Lubiński orzekł o: Uchyleniu odnowienia ewidencji gruntów z roku 1990r. w zakresie nadania działce (...) powstałej przy zakładaniu ewidencji w 1964r. poprzez połączenia działek (...) Działce o numerze (...) obowiązującym do czasu założenia ewidencji gruntów, zmienić numer na (...) Działce o numerze (...), obowiązującym do czasu założenia ewidencji gruntów, zmienić numer na (...) W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w 1964r. podczas zakładania operatu ewidencji gruntów i budynków, ujawniono między innymi działkę ewidencyjną oznaczoną numerem (...) o powierzchni 0,10 ha, w skład której weszły dwie odrębne nieruchomości (działka numer (...)), co do których prawa (własność czasowa) zostały odrębnie nabyte na przez (...) oraz przez (...). W 1989r. w trakcie odnowienia operatu ewidencji gruntów, działka numer (...) o powierzchni 0,10 ha otrzymała numer ewidencyjny (...) o powierzchni (...). Ponadto, organ podniósł, że w operacie ewidencyjnym nieruchomość ta stanowi współużytkowanie wieczyste po 1/2 części(...) i J. B. oraz (...) (spadkobierca po (...)), podczas gdy są to dwie odrębne nieruchomości, niejednorodne pod względem prawym, a zatem stan w operacie ewidencyjnym jest sprzeczny z dokumentami. Jednocześnie Starosta Lubiński wskazał, że na potrzeby prowadzonego postępowania, zlecił jednostce wykonawstwa geodezyjnego wykonanie weryfikacji danych ewidencyjnych w zakresie ich dostosowania do stanu prawnego przedmiotowej działki oznaczonej numerem (...) w obrębie 0003 miasta Lubin. Odwołanie od opisanej wyżej decyzji z dnia 7 maja 2009r. wnieśli (...) i (...), wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o umorzenie postępowania pierwszej instancji. Ponadto odwołujący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego i proceduralnego, a w szczególności: 1) niezastosowanie odpowiedniej procedury do załatwienia sprawy w określonym stanie faktycznym, na przykład art. 145, art. 154, art. 155 czy art.156 Kpa; niewskazanie materialnoprawnych przepisów do wydania zaskarżonej decyzji; niewskazanie racjonalnych przesłanek do takiego rozstrzygnięcia skoro organ w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził "Decyzja niniejsza reguluje jedynie zapisy w rejestrze publicznym jakim jest ewidencja gruntów i budynków, pozostawiając uregulowania stanu prawnego użytkownikom wieczystym oraz organowi właściwemu w tej sprawie, tj. Prezydentowi Miasta Lubina"; powoływanie się na podstawę prawną, o której mowa w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 22 stycznia 2009r. sygn. akt II SA/Rz 577/08), która nie obowiązuje od dnia 24 lutego 2007r. Rozpatrując odwołanie, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził, że w niniejszej sprawie podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U z 2005r. nr 240, poz. 2027 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U nr 38, poz. 454). Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie stan prawny i faktyczny nieruchomości ustalono, na podstawie następujących dokumentów: Opis nieruchomości gruntowej z dnia 20 sierpnia 1958r, sporządzony dla nieruchomości położonej w Lubinie przy ul. (...) 11, dotyczący parceli numer (...) o powierzchni ogólnej 975m2. Dokument ten stanowił podstawę oznaczenia nieruchomości w dziale I księgi wieczystej nr 593. Opis nieruchomości gruntowej z dnia 20 sierpnia 1958r., sporządzony dla nieruchomości położonej w Lubinie przy ul. (...) dotyczący parceli numer (...) o powierzchni ogólnej (...) 2. Dokument ten stanowił podstawę oznaczenia nieruchomości w dziale I księgi wieczystej nr (...) 3. Uchwała nr 125/60 Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Lubinie z dnia 30 czerwca 1960r. zezwalającą na sprzedaż nieruchomości położonej w Lubinie przy ul. (...) tj. "dom na własność natomiast działkę przydomową o powierzchni 972 m2 na własność czasową na okres 80 lat" (§ 2 i 8 uchwały). 4. Akt notarialny Rep. A nr (...) z dnia 31 sierpnia 1960r. zawarty w Państwowym Biurze Notarialnym w Jaworze jako umowa sprzedaży prawa własności nieruchomości położonej w Lubinie przy ul. (...) stanowiącej własność Skarbu Państwa wpisanej w KW nr (...) na rzecz (...) i (...). Przedmiotem niniejszej umowy były "działka gruntu obszaru (...) m2 na własność czasową i dom jednorodzinny o kubaturze (...) m3 stanowiący odrębną nieruchomość". 5. Akt notarialny Rep. A nr (...) z dnia 28 stycznia 1961 r. zawarty w Państwowym Biurze Notarialnym w Jaworze jako umowa sprzedaży prawa własności nieruchomości położonej w Lubinie przy ul. (...) a, stanowiącej własność Skarbu Państwa wpisanej w KW nr (...) na rzecz (...). Przedmiotem niniejszej umowy były "działka gruntu obszaru 1974 m2 na własność czasową i dom jednorodzinny składający się dwu izb mieszkalnych stanowiący odrębną nieruchomość". Kopia rejestru gruntów założonego w 1964r., w którym dla jednostki rejestrowej nr 245 wpisano działkę oznaczoną numerem ewidencyjnym (...) o powierzchni 0,10ha, zaś w rubryce władający wpisano: (...) Dokumentacja techniczna, zlecona przez Starostę Lubińskiego na potrzeby postępowania administracyjnego, dotycząca weryfikacji danych ewidencyjnych działki nr (...) położonej w obrębie 003 miasta Lubin, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (...) Przedmiotem opracowania było ustalenie przebiegu granic, na podstawie § 38 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, działki ewidencyjnej nr (...) położonej w Lubinie przy ul. (...) co do której w operacie ewidencyjnym wpisani są współużytkownicy wieczyści: (...) 8. Wypis z rejestru gruntów, sporządzony według stanu na dzień 29 lipca 2009r. dla jednostki rejestrowej G. (...) w której wpisano: działka oznaczona numerem ewidencyjnym (...)(...), położona przy(...) właściciel: (...) Organ podkreślił, że z analizy akt sprawy wynika, a w szczególności z materiałów źródłowych wytworzonych na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów oraz katastru nieruchomości i ewidencji gruntów, że przy zakładaniu operatu ewidencji gruntów w 1964r., została pominięta granica ewidencyjna pomiędzy działkami numer 275/1/133 i 275/2/133. Zdaniem organu należy mieć na uwadze, że opisy nieruchomości z dnia 20 sierpnia 1958r., na których widnieją numery działek (...), były opracowane na potrzeby sporządzenia aktów notarialnych (...) z dnia 31 sierpnia 1960r. oraz (...) z dnia 28 stycznia 1961r, na podstawie których założone zostały dla każdej nieruchomości odrębne księgi wieczyste KW593 i KW594. Zatem opisy nieruchomości gruntowych z 1958r. stanowiły podstawę oznaczenia nieruchomości w działach I ksiąg wieczystych (...) Tymczasem, taki przebieg granicy pomiędzy działkami (...), nie został uwzględniony przy założeniu operatu ewidencyjnego w 1964r. i działki te zostały połączone w jeden numer ewidencyjny (...) . Zatem Starosta Lubiński przeprowadził w tej sprawie postępowanie administracyjne i stosownie do § 36 i 37 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, ujawnił przebieg granicy w operacie ewidencyjnym pomiędzy działkami (...) Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ pierwszej instancji stwierdził, że zarzut niezastosowania odpowiedniej procedury do załatwienia sprawy w określonym stanie faktycznym na przykład art. 145, art. 154, art. 155 czy art.156 Kpa, nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem postępowania jest aktualizacja operatu ewidencyjnego na podstawie dokumentacji technicznej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ((...) opracowanej na potrzeby tego postępowania w związku nieprawidłowościami w zapisach między operatem ewidencyjnym i księgami wieczystymi. Również w ocenie organu zarzut niewskazania materialnoprawnych przepisów do wydania zaskarżonej decyzji nie jest trafiony. Co prawda organ w uzasadnieniu swojej decyzji nie przytoczył przepisów prawa materialnego, ale wszystkie okoliczności faktyczne mające wpływ na wynik sprawy zostały dostatecznie wyjaśnione, zaś ustaleń faktycznych dokonano na podstawie całego materiału dowodowego. W niniejszej sprawie, zdaniem organu pierwszej instancji , nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania prowadzonego przez organu Pierwszej instancji . Z akt sprawy wynika, że Starosta Lubiński zgodnie z zaleceniami organu pierwszej instancji, wszczął z urzędu i przeprowadził postępowanie w sprawie aktualizacji, które stosownie do § 47 ust. 3 w związku z art. 22 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zakończył decyzją. W skardze na powyższą decyzję (...) wnieśli o uchylenie wydanych w sprawie decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wnosząc jednocześnie ojej oddalenie. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzja z dnia 7 maja 2009r. powołująca w podstawie prawnej art.22 ust.1 w/w ustawy, wydana została przez Starostę Lubińskiego. Decyzja ta w wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez Józefę Baran, J. B. a, R. B. i W. B. - utrzymana została w mocy zaskarżoną decyzją z dnia (...) sierpnia 2009r podjętą przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z powołaniem się na przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art.7b ust.2 pkt.2 w/w ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przepis art. 7b ust. 2 pkt.2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi, że wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jest w rozumieniu K.p.a. organem wyższego stopnia /art. 127 § 2 K.p.a. / w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej, gdy w myśl art.6a ust.1 pkt.2 lit.b ustawy — organem administracji geodezyjnej i kartograficznej jest starosta, działający jako organ administracji geodezyjnej pierwszej instancji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ drugiej instancji nie może ingerować w czynności postępowania organu pierwszej instancji, gdyż narzucenie organowi stopnia podstawowego sposobu rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, sprowadza postępowanie administracyjne faktycznie do jednej instancji, pozbawiając tym samym organ pierwszej instancji samodzielności nieodzownej w orzecznictwie administracyjnym. Z kolei lektura akt sprawy jednoznacznie zaś wskazuje, że Starosta Lubiński wszczął w niniejszej sprawie postępowanie, w konsekwencji wydając opisaną wyżej decyzję z dnia 7 maja 2009r., wykonując zalecenie /polecenie/ Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, zawarte w piśmie dnia 28 czerwca 2007r. skierowane do tegoż organu, czyli Starosty Lubińskiego. W piśmie tym w/w organ stwierdził, że wobec prezentowanego przez Geodetę Powiatowego działającego z upoważnienia Starosty Lubińskiego - stanowiska o braku podstaw prawnych do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie operatu ewidencji gruntów i budynków miasta Lubina w części dotyczącej jednostki rejestrowej nr G.39 prowadzonej dla nieruchomości zabudowanej w Lubinie (...) a, oznaczonej w obrębię nr 3 jako działka nr 937-Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zebrał i rozpoznał cały materiał dowodowy będący w obrocie prawnym od 1960 roku. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w sprawie wykazało, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Geodety Powiatowego, iż odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany przedmiotowego wpisu w ewidencji gruntów była całkowicie nieuzasadniona. Ponadto w trakcie prowadzonego postępowania przez organ pierwszej instancji Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w piśmie z dnia 20 maja 2009r. skierowanym do Geodety Powiatowego w Lubinie - stwierdził, że podtrzymuje swoje stanowisko w tej sprawie zawarte w opisanym wyżej piśmie z dnia 28 czerwca 2007 r. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji podniósł, iż bezpośrednia ingerencja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w postaci "zalecenia" co do sposobu załatwienia tej konkretnej sprawy - nie znajduje uzasadnienia tak w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, jak i w przepisach w/w ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Owo "zalecenie" organu wyższej instancji - wydania konkretnego rozstrzygnięcia narusza z jednej strony kompetencyjną właściwość Starosty Lubińskiego, czyli organu niższej instancji, zaś z drugiej strony skutkuje iluzorycznością gwarancji kontroli instancyjnej, sprowadzającej się w istocie do weryfikacji własnego , wcześniejszej stanowiska. Przedmiotowe "zalecenie" w okolicznościach niniejszej sprawy jest poleceniem organu wyższej instancji co do sposobu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przez organ pierwszej instancji, to zaś stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjnego orzekania, wyrażonej w art.15 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu zarzucając mu: 1. naruszenie art. 6a ust. 1 pkt 1 lit b w zw. z art. 7b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez ich błędne zastosowanie 2. naruszenie art. 15 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 i art. 138 § 1 i 2 oraz art. 6a ust. 1 pkt 1 lit b i ust. 7b Prawo geodezyjnego i kartograficznego poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że organ pierwszej instancji wydał zalecenie organowi pierwszej instancji co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy czym naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego Powołując się na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, iż rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd pierwszej instancji pominął w całości uregulowania Prawa geodezyjnego i kartograficznego dotyczącego statusu wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jak i zakresu jego kompetencji. Sąd poprzestał wyłącznie na stwierdzeniu, iż Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wydał zalecenie Staroście Lubińskiemu, co zdaniem Sądu stanowiło nieuprawniona ingerencję w zakres czynności organu pierwszej instancji, a tym samym prowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Stwierdzenie takie stoi w oczywistej sprzeczności z regulacją art. 6a i art. 7b Prawa geodezyjnego i kartograficznego i stanowi wyraz niezrozumienia systemu służby geodezyjnej przyjętego tą ustawą. Zajęcie przez Wojewódzkiego Inspektora stanowiska w sprawie, w której starosta podejmie postępowanie administracyjne nie ma nic wspólnego z naruszeniem zasady dwuinstancyjności. Przyjęcie bowiem takiego założenia spowoduje, że każdej sprawie, w której Wojewódzki Inspektor podejmie czynności nadzorczo-kontrolne nie będzie mogła zostać wydana decyzja administracyjna, bo zawsze zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności będzie można postawić. Prowadzi to do absurdu i zanegowania podwójnego statusu Wojewódzkiego Inspektora. Patrząc na sprawę z punktu widzenia obowiązku przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawach ewidencyjnych (§ 47 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków) Wojewódzki Inspektor musiałby z góry zakładać, że dana sprawa wymaga takiego postępowania zatem w tej sprawie nie może się w żaden sposób wypowiedzieć. Taka wykładania przepisów K.p.a. w świetle cytowanych postanowień przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego niweczy cały system nadzoru nad służbami geodezyjnymi i kartograficznymi i odbiera ona kompetencje nadzorcze Wojewódzkiemu Inspektorowi. W ocenie skarżącego organu Sąd nie rozpoznał istoty sprawy, a jedynie poprzestał na argumentowaniu kwestii które w jego ocenie kwalifikują powyższe postępowanie jako naruszające zasadę postępowania dwuinstancyjnego. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego miał kompetencje ustawowe do podjęcia działań kontrolnych i nadzorczych w stosunku do Starosty Lubińskiego, zatem nie może być mowy o bezprawnej działalności organu. Wszelkie działania organu drugiej instancji podjęte przed wszczęciem przez Starostę postępowania administracyjnego nie mogą być kwalifikowane jako ingerencja w działania organu pierwszej instancji, ale jako działalność w ramach szerokich kompetencji kontrolnych Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Sąd stwierdził w uzasadnieniu, że zasadniczą przeszkodę dla prawidłowego rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji i jednocześnie przyczynę zaburzenia zasady dwuinstancyjności postępowania, stanowi zalecenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Powyższe polecenie według kwalifikacji Sądu miało sformułować lub w inny sposób zdeterminować czy ustalić, rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Ponadto, uniemożliwiało kontrolę ponowną sprawy bowiem powodowało ponowną kontrolę w sprawie w której organ pierwszej instancji już zalecił wykonanie czynności organowi pierwszej instancji . Za takim stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie zgodził się skarżący kasacyjnie organ, bowiem rzekome polecenie po pierwsze nie stanowiło instrukcji dla organu pierwszej instancji w ramach postępowania w sprawie o wydanie decyzji przez Starostę, a działanie w ramach kompetencji nadzorczych Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Sąd nie zauważył że w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne obok weryfikacji decyzji Starosty, do kompetencji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego należy zgodnie z art. 7b ust. 1 pkt 2, kontrola działań administracji geodezyjnej i kartograficznej z ramienia wojewody, a zatem również Starosty jako organu ww. w oparciu o art. 6a ust 1 pkt 2 lit. b. Powyższa kontrola nie została nigdzie zdefiniowana ani nie wskazano w ustawie jej zakresu. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przyznano zatem kompetencje bez sprecyzowania konkretnych narzędzi do egzekwowania kompetencji nadzorczych. Faktyczne działania nadzorcze powinny zapewniać przede wszystkim zgodność z prawem działania organu kontrolowanego. Natomiast sposób działania dla osiągnięcia powyższego celu jest niedookreślony, zatem niewykluczone że może przybrać formę poleceń czy zaleceń. Skarżący kasacyjnie podkreślił, iż Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego ma powyżej zakreślone kompetencje kontrolne w stosunku do Starosty, a jednocześnie stanowi w stosunku do Starosty organ odwoławczy od jego decyzji na mocy art. 7 b ust. 2 pkt. 2. Powyższy przepis jak słusznie zauważył Sąd ustanawia kompetencje Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jako organu wyższej instancji w rozumieniu K.p.a. Oczywistym jest zatem fakt możliwości nakładania lub kolizji obu kompetencji. Jednak w niniejszej sprawie nie można abstrahować od faktu że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przesyłając pismo z dnia 28 czerwca 2007 wskazywał właściwe przepisy na które Starosta miał jedynie zwrócić uwagę w dalszym postępowaniu. Zatem realizował swoje kompetencje jako organu kontrolnego w ramach kontroli bieżącej. Nie można się zgodzić ze stanowiskiem Sądu że działał bezprawnie oraz, że występował jako organ drugiej instancji, a jedynie jako organ kontrolny. Późniejsze merytoryczne rozpoznanie sprawy przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego bazowało już na innych przesłankach ustawowych i stanowiło ono pełne i rzetelne rozpoznanie sprawy w ramach kontroli instancyjnej. Faktem jest również to, że zarówno Starosta jako organ pierwszej instancji jak i Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego działając jako organ drugiej instancji podejmując decyzję doszły do tożsamych wniosków w oparciu o jasne przepisy które nie pozostawiały w sprawie wątpliwości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną organ oparł na obydwu podstawach z art. 174 P.p.s.a. zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 6a ust. 1 pkt 1 lit b w zw. z art. 7b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 15 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 i art. 138 § 1 i 2 K.p.a. Przystępując w pierwszej kolejności do rozpoznania zarzutu naruszenia prawa materialnego należy uznać, iż zawiera on usprawiedliwione podstawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęcie przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stanowiska w sprawie poprzez zalecenie w piśmie z dnia 28 czerwca 2007 r. Staroście Lubińskiemu wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany wpisu w operacie ewidencji gruntów i budynków nie może być traktowane jako naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a jako działalność w ramach kompetencji kontrolnych tego organu. Zgodnie z art. 7 b ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.) w rozumieniu przepisów K.p.a. wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jest organem pierwszej instancji w sprawach określonych w ustawie oraz organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. W ramach tych kompetencji, organ ten rozpatruje środki odwoławcze od decyzji organu pierwszej instancji, zażalenia na postanowienia tych organów oraz jest właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji, bądź postanowień ) w przypadkach wymienionych w art. 156 K.p.a. Ponadto zgodnie z art. 7b ust. 1 pkt 1 i 2 wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego działający w imieniu wojewody wykonuje zadania niezastrzeżone na rzecz organów administracji geodezyjnej i kartograficznej - kontroluje przestrzeganie i stosowanie przepisów ustawy, a w szczególności zgodność wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych z przepisami ustawy oraz kontroluje działania administracji geodezyjnej i kartograficznej. Z powyższych przepisów wynika, iż kompetencje kontrolne wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego zostały ustanowione w sposób szeroki i mając na uwadze specyfikę uregulowań ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne nie można przyjąć, iż każde zalecenie organu odwoławczego będzie traktowane jako sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności narzucenie organowi administracji państwowej pierwszej instancji sposobu rozstrzygnięcia sprawy. W większości przypadków kontrola wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego nad starostą odbywa się poza postępowaniem administracyjnym np. zgodnie z §33 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 Nr 38 poz. 454) wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego uzgadnia ze starostą projekt założenia ewidencji gruntów i budynków przy czym w trakcie uzgodnień może zgłaszać uchybienia w ramach prowadzonej ewidencji gruntów i budynków, a niezajęcie stanowiska w terminie jednego miesiąca od dnia jego otrzymania jest równoznaczne z jego uzgodnieniem. Zgłoszenie staroście uchybień w ramach prowadzonej ewidencji gruntów i budynków odbywa się zatem w ramach kompetencji kontrolnych wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego i rozpatrywanie każdego zalecenia w kontekście niedopuszczalnej ingerencji organu odwoławczego w treść rozstrzygnięcia wypaczałaby sens współdziałania obydwu organów w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawach ewidencyjnych. Powyższe stanowisko wzmacnia brzmienie §33 ust. 4 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym spory między starostą a wojewódzkim inspektorem nadzoru geodezyjnego i kartograficznego dotyczące projektu założenia ewidencji rozstrzyga Główny Geodeta Kraju, a nie sąd administracyjny. Oczywistym jest, iż organ odwoławczy wydając zalecenie wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany wpisu w operacie ewidencji gruntów i budynków nie może przesądzać o treści rozstrzygnięcia sprawy, gdyż o treści tego rozstrzygnięcia może decydować wyłącznie organ właściwy do przeprowadzenia postępowania w pierwszej instancji. Organ pierwszej instancji nie jest przy tym zobligowany do wydania decyzji zawierającej konkretne rozstrzygnięcie. Wskazówki organu odwoławczego nie mogą mieć merytorycznego charakteru, co oznacza, że nie można sugerować, czy też rozstrzygać za organ pierwszej instancji o sposobie załatwienie sprawy lub treści przyszłej decyzji (wyrok NSA z dnia 16 listopada 1999 r., III SA 7922/98, niepubl.). Na gruncie niniejszej sprawy podjęcie czynności ewidencyjnych należało wyłącznie do kompetencji ewidencyjnych starosty, który w ramach przeprowadzonego postępowania administracyjnego wydał decyzję z dnia 7 maja 2009r. rozstrzygającą kwestię prawidłowości wpisu w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta Lubin. Decyzja ta stała się następnie przedmiotem kontroli Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, który decyzją z dnia (...) sierpnia 2009r. utrzymał ją w mocy. Dlatego też zalecenie wszczęcia postępowania administracyjnego, jak i okoliczności faktyczne, które starosta powinien zbadać zostały wskazane przez organ drugiej instancji w granicach jego kompetencji kontrolnych, albowiem zwrócono w nich uwagę na konkretne uchybienia w operacie ewidencyjnym. Zalecenia organu kontrolnego nie miały przy tym charakteru wiążącego, ponieważ prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym ewidencji gruntów i budynków należy do wyłącznych kompetencji starosty (art. 7d ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne), tak więc do tego organu należała ocena czy w niniejszej sprawie należy wszcząć postępowanie administracyjne. Mając na uwadze powyższe należało uznać, iż skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 6a ust. 1 pkt 1 lit b w zw. z art. 7b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 15 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 i art. 138 § 1 i 2 K.p.a. Z powołanych przepisów wynika, iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (art. 15 K.p.a.), że decyzja administracyjne powinna zawierać wymagane prawem elementy (art. 107 §1 i 3 K.p.a.) oraz rodzaje rozstrzygnięć organu odwoławczego (art. 138 §1 i 2 K.p.a.). Tak sformułowana podstawa skargi kasacyjnej na gruncie niniejszej sprawy nie mogła przynieść oczekiwanego skutku, bowiem powyższe przepisy nie zostały powołane w podstawie rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, a z treści skargi kasacyjnej nie sposób wyczytać, że w ocenie organu przepisy te powinny być zastosowane. Skoro zarzucane przepisy nie były przez Sąd pierwszej instancji w sprawie zastosowane, stąd też Sąd nie mógł ich naruszyć poprzez błędną wykładnię. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 185 §1 P.p.s.a. Podstawę orzeczenia o kosztach stanowił art. 203 pkt 2 P.p.s.a.