II SA/Kr 13/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak / spr. / Sędziowie WSA Mirosław Bator NSA Jan Zimmermann Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 marca 2010 r. sprawy ze skargi T.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 30 października 2009 r. nr [ ] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Prezydent Miasta K. ustalił, na wniosek T.P. , warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie części działki nr 1 obręb [...] wraz z infrastrukturą techniczną również na terenie części działki nr 1 obr. jw. przy ul. [...] w K. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ I instancji wskazał, że teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze, dla którego nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ podał, że w toku postępowania uzyskano uzgodnienia organów w zakresie wymaganym przez art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. postanowienie Dyrekcji Zespołu [...] Parków Krajobrazowych w K. z dnia [...] czerwca 2007 r., uchylone postanowieniem Ministra Środowiska z dnia 14 października 2008 r., postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] lutego 2009 r., a ponadto uzyskano także następujące opinie: w zakresie obsługi komunikacyjnej; w zakresie ochrony terenów zagrożonych powodzią; w zakresie ochrony zieleni, wód, gospodarki wodnej, w zakresie geologii, w zakresie ochrony powietrza i ochrony przed hałasem. Wskazano, że w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki opisane przepisem art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podano, że projekt decyzji sporządzony został przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów. Odniesiono się do zastrzeżeń wniesionych w toku postępowania przez A.Ł. Załączniki do decyzji stanowią: warunki zabudowy terenu oraz wyniki analizy urbanistyczno – architektonicznej (nr 1), linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w skali 1:1000 z częścią graficzną wyników analizy urbanistyczno – architektonicznej, o której mowa w § 3 ust. 1 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli: A.Ł. oraz Towarzystwo [...] w K. A.Ł. w odwołaniu podniosła, że organ I instancji podał w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, że zaskarżoną decyzję wydano po uzyskaniu uzgodnień wymaganych przez art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] lutego 2009 r. Postanowienie to zostało jednak przez odwołującą się zaskarżone, wobec czego nie mogło stanowić właściwego uzgodnienia w przedmiotowej sprawie, zaś organ I instancji powinien wstrzymać się z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy przynajmniej do czasu uostatecznienia się tego postanowienia. Ponadto odwołująca się zwróciła uwagę na bezzasadne powołanie się na postanowienie Dyrekcji Zespołu [...] Parków Krajobrazowych z dnia [...] czerwca 2007 r., ponieważ zostało ono uchylone, wobec czego nie wywiera żadnych skutków i nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia, tym bardziej, że zostało podjęte jeszcze przed skorygowaniem wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Odwołująca się zarzuciła także, że planowana inwestycja nie stanowi powtórzenia już istniejącej zabudowy na co najmniej jednej działce sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, nie posiada dostępu do drogi publicznej, zaś istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest niewystarczające dla zamierzenia budowlanego, wobec czego nie zostały spełnione łącznie przesłanki z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym kontekście nie stanowi prawidłowego odniesienia do zarzutów zgłaszanych przez odwołującą się, stwierdzenie organu I instancji, że ustalenia warunków zabudowy nie można odmówić, gdy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Odwołująca się podniosła także, że zaskarżona decyzja narusza także jej prawnie chronione interesy, jako właściciela działki nr 2 , obciążonej służebnością drogową, poprzez ingerencję planowanej inwestycji w granice tej nieruchomości. Towarzystwo [...] w K. w swoim odwołaniu podniosło, że planowana inwestycja nie spełnia wymagań dotyczących kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Odwołujące się Towarzystwo zwróciło także uwagę na to, że teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej, zaś drogi wewnętrzne, w oparciu o które określony został dostęp do drogi publicznej, stanowią własność osób fizycznych, które nie wyraziły zgody na korzystanie z nich przez inwestora, zaś postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] lutego 2009 r. zostało zaskarżone do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. Po rozpatrzeniu powyższych odwołań decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. - na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 117 z późn. zm.) oraz w związku z §§ 1-10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) i art. 138 § 2 Kpa - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ podał, że w załączniku opisowym do zaskarżonej decyzji wskazano, że planowana inwestycja polegać będzie na zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej oraz obiektach infrastruktury technicznej i stanowić będzie kontynuację funkcji zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich nr 3 i nr 4 obr. [...], jednak – jak wynika z załącznika graficznego do analizy – tylko działka nr 3 znajduje się na obszarze analizowanym, natomiast nie jest jasne usytuowanie względem terenu inwestycji działki nr 4 , także wskazanej jako sąsiedniej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wyjaśniło przy tym, że działką sąsiednią w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie musi być działka bezpośrednio granicząca z działką inwestora, lecz chodzi tu raczej o wyznaczenie pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi administracji dokonać pełnej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania określonego rodzaju inwestycji. W ocenie organu należy też mieć na uwadze, że powołany wyżej przepis wymaga, aby była to działka dostępna z tej samej drogi publicznej, co działka wskazana we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Organ wskazał ponadto na brak materiału fotograficznego, prawidłowo opisanego, uniemożliwia ustalenie oraz ocenę stanu zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. Dodatkowo wskazano, że materiały przedmiotowej sprawy nie zawierają części tekstowej wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej w postaci odrębnego dokumentu, o czym mowa w § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podniesiono, że wprawdzie znajdujący się w aktach załącznik nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy został opatrzony tytułem "warunki zabudowy oraz wyniki analizy urbanistyczno – architektonicznej", jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym obecnie przyjmuje się, że nie jest zasadnym zamieszczanie w jednym dokumencie zarówno wyników analizy, jak i warunków zabudowy. Organ wskazał także, że zaskarżona decyzja podjęta została bez dokładnego wyjaśnienia kwestii, czy istniejące lub planowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, gdyż opinie dysponenta sieci w dacie wydania zaskarżonej decyzji, czyli w dniu [...] marca 2009 r., były już nieaktualne. Powyższe uzasadniono tym, że w zaskarżonej decyzji organ I instancji w załączniku nr 1 pkt II.4 lit. a: warunki obsługi technicznej i komunikacji - sposób zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, podał, że zaopatrzenie planowanej inwestycji w wyżej podane media nastąpi generalnie na warunkach określonych przez dysponentów poszczególnych rodzajów sieci, natomiast w aktach sprawy znajdują się informacje (opinie) pochodzące od: [...] S.A. Oddział Zakład Energetyczny w K. z dnia 13 lutego 2007 r., [...] Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy w K. z dnia 20 lutego 2007 r. oraz Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w K. z dnia 13 lutego 2007 r., których ważność określono na okres jednego roku lub dwóch lat od ich wydania. Oznacza to, że opinia wydana przez [...] S.A. Oddział Zakład Energetyczny w K. utraciła swą ważność z dniem 13 lutego 2009 r., [...] Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy w K. z dniem 20 lutego 2008 r., a Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w K. z dniem 13 lutego 2009 r. Jednocześnie akta sprawy nie zawierają nowych opinii, czy warunków technicznych, względnie pism dysponentów sieci potwierdzających aktualność wcześniej wydanych informacji. W decyzji wskazano także, że wyjaśnienia wymaga kwestia związana z dostępem do drogi publicznej terenu planowanej inwestycji. W zaskarżonej decyzji wskazano bowiem, że teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, którą stanowi ulica [...] poprzez układ dróg wewnętrznych. Podniesiono, że co do samej zasady rozwiązanie takie może zostać uznane za prawidłowe, gdyż art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie służebności gruntowej. Jednak z zaskarżonej decyzji nie wynika, na jakich konkretnie działkach są usytuowane drogi wewnętrzne, w oparciu o które ma nastąpić obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji oraz, czy inwestor legitymuje się określonym tytułem prawnym do korzystania z nich, tym bardziej, że jak wynika z wypisu z rejestru gruntów działka nr 5 , opisana w załączniku graficznym symbolem "dr" – droga jest własnością odwołującej się. Ponadto organ wskazał, że uzasadnionym jest zarzut podniesiony w odwołaniach, dotyczący zaskarżenia postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] do organu wyższego stopnia. W myśl art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z odpowiednimi do stanu sprawy organami, między innymi z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska – w odniesieniu do obszarów objętych ochroną przyrody innych niż parki narodowe i ich otulina (art. 53 ust. 4 pkt 8). Postanowienie nr [...], w trybie powołanego przepisu, zostało wydane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. w dniu 4 lutego 2009 r. i istotnie zostało złożone na nie zażalenie do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. Z pisma tego organu z dnia 20 września 2009 r. nr [...], kierowanego do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w K. , a przesłanym Kolegium Odwoławczemu "do wiadomości", wynika natomiast, że zażalenie na postanowienie z dnia [...] lutego 2009 r. nie zostało dotychczas rozpatrzone, a co więcej, zażalenie to z aktami sprawy, nie zostało jeszcze przesłane w celu jego rozpatrzenia Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska. Z tego też względu zaskarżona decyzja niewątpliwie została podjęta bez uzgodnienia projektu tej decyzji z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do obszarów objętych ochroną przyrody. Podstawą decyzji może bowiem być tylko takie uzgodnienie, które posiada walor ostateczności tzn. takie, od którego w ustawowym terminie nie wniesiono zażalenia, względnie postanowienie organu wyższego stopnia, w którym – w wyniku złożonego zażalenia – rozstrzygnięto sprawę merytorycznie. W przeciwnym wypadku decyzja ustalająca warunki zabudowy zawsze będzie wadliwa i w konsekwencji podlegać będzie uchyleniu. W skardze na powyższą decyzję T.P. zarzucił, że zaskarżona decyzja narusza jego interes prawny, gdyż w jej wyniku nie może skutecznie zgłosić wniosku o wydanie pozwolenia na budowę oraz narusza przepisy prawa: - art. 7 Kpa poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez uwzględnienia słusznych interesów strony polegających na prawie domagania się od organów administracji publicznej szybkiego i zgodnego z oczekiwaniami strony ustalenia sposobu korzystania z prawa własności należącej do niej nieruchomości, - art. 8 oraz art. 11 Kpa poprzez niewyjaśnienie w sposób jasny i czytelny przesłanek, którymi kierował się organ przy wydaniu decyzji, - art. 77 Kpa poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego, - art. 113 § 3 Kpa w zw. z art. 126 Kpa w zw. z art. 140 Kpa – poprzez brak konkretnego i wyczerpującego uzasadnienia prawnego i faktycznego wyjaśniającego, dlaczego decyzja pierwszej instancji została uchylona, - art. 124 Kpa poprzez niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia . Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji względnie (w przypadku stwierdzenia ku temu przesłanek) zmiany zaskarżonej decyzji i utrzymania w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]. Na rozprawie w dniu 5 marca 2010 r. pełnomocnik skarżącego podniósł ponadto, że nieprawidłowym było dopuszczenie do udziału w sprawie na prawach strony Towarzystwa [...] w K. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wskazał również, że w myśl art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. W ocenie organu rozstrzygnięcie sprawy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez skarżącego inwestycji niewątpliwie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a to uzasadnia konieczność uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi sprawy, celem jej ponownego rozpatrzenia. Organ zaznaczył, że nie był uprawniony do sanowania wskazanych i opisanych szerzej w zaskarżonej decyzji nieprawidłowości, w toku postępowania odwoławczego, gdyż doprowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a w konsekwencji do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 Kpa). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazało także, że nie można podzielić zarzutu skarżącego, że kwestionowana decyzja narusza interes prawny skarżącego, skoro wydana na jego rzecz decyzja była rozstrzygnięciem wadliwym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 p.p.s.a. odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie objęta jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. uchylająca decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w całości i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze, dla którego nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 2 pkt. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 Nr 80, poz. 717 ze zm.) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji niż określone w pkt 1 (lokalizacje inwestycji celu publicznego) ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. W myśl art. 61 ust. 1 powołanej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Aby ocenić spełnienie wyżej wymienionych warunków winna być sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). W oparciu o powyższą analizę ustalane są wymagania dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 omawianego rozporządzenia). Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 omawianego rozporządzenia). W niniejszej sprawie, wbrew uregulowaniu zawartym w § 9 ust. 2 omawianego rozporządzenia, decyzja organu I instancji nie zawiera załącznika części tekstowej wyników analizy w postaci odrębnego dokumentu. Załącznik nr 1 do tej decyzji jest zatytułowany "warunki zabudowy oraz wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej", jednak - jak słusznie wskazał organ odwoławczy – nieprawidłowym jest zamieszczanie w jednym dokumencie zarówno warunków zabudowy, jak i wyników analizy. W załączniku nr 1 do decyzji podano, że planowana zabudowa będzie stanowić kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich tj. na działkach nr 3 i 4 obr.[...] , jednak tylko działka nr 3 , jak wynika z załącznika nr 2, znajduje się w obszarze analizowanym, który zresztą nie został w ogóle wyznaczony zgodnie z przepisem § 3 ust.2 ww. rozporządzenia (brak granic tego obszaru, tzw. koła) Ponadto wadliwym było wyznaczenie "nieprzekraczalnej linii nowej zabudowy" zamiast "obowiązującej linii nowej zabudowy". Zgodnie bowiem z § 4 ust. 1 omawianego rozporządzenia na działce objętej wnioskiem wyznacza się obowiązującą linię nowej zabudowy. Nie można natomiast ocenić prawidłowości wszystkich podanych wskaźników wobec braku wyznaczenia obszaru analizowanego. W niniejszej sprawie organ słusznie uznał, że wymaga wyjaśnienia, czy teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. Wprawdzie zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej, jednak podkreślenia wymaga, że dostępu do drogi publicznej nie można utożsamiać tylko z dostępem faktycznym. Dostęp ten musi być także legalny, tzn. prawo do niego musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego lub administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2005 r. IV SA/Wa 1505/2005). Treść decyzji organu I instancji wskazuje jedynie, że teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej – ul. [...] poprzez układ dróg wewnętrznych nie precyzując, na jakich działkach znajdują się te drogi. Ponadto z decyzji nie wynika, czy inwestor legitymuje się tytułem prawnym do korzystania z dróg wewnętrznych, przez które ma być dostęp do drogi publicznej. Prawidłowo organ II instancji wskazał, że wyjaśnienia wymaga kwestia, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W myśl art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Znajdujące się w aktach sprawy informacje pochodzące od dostawców mediów, są nieaktualne na dzień wydania decyzji, a podkreślenia wymaga, że istnienie przesłanek określonych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bada się na dzień orzekania przez organ administracji publicznej. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do obszarów objętych ochroną innych niż obszary parku narodowego i jego otuliny decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Powyższego uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 Kpa (art. 53 ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W przedmiotowej sprawie decyzja organu I instancji została wydana wadliwie, bowiem oparta została na nieostatecznym - zaskarżonym do organu wyższego stopnia - postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...]. Podkreślenia wymaga, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, wydanie decyzji przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska, o którym mowa w art. 106 § 5 Kpa, narusza przepis art. 106 § 1 Kpa (uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. akt OPS 8/98, ONSA 1999/1 poz. 7). Treść decyzji organu I instancji wskazuje, że krąg stron postępowania nie był przedmiotem rozważań organu. Zdaniem Sądu wątpliwości może budzić prawidłowość ustalenia kręgu stron w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Do stron postępowania zaliczyć należy nie tylko właściciela czy współwłaściciela nieruchomości, na której ma być zlokalizowana inwestycja, ale także właścicieli nieruchomości, na teren których rozciągać się będzie oddziaływanie inwestycji, której dotyczy postępowanie. Zatem organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winien ustalić strony postępowania, w tym, czy przymiotu strony postępowania nie ma osoba posiadająca tytuł prawny do działki nr 6 , sąsiadującej bezpośrednio z działką nr 1 , na której ma być zlokalizowana inwestycja. Nie znajduje uzasadnienia zarzut, że nieprawidłowym było dopuszczenie do udziału w sprawie na prawach strony Towarzystwa [...] w K. Teren planowanej inwestycji znajduje się w obrębie [...] Parku Krajobrazowego, a więc na obszarze objętym ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, wobec czego wynikający ze statutu tej organizacji przedmiot działalności określony jako ochrona przyrody uzasadnia dopuszczenie Towarzystwa do udziału w niniejszej sprawie. Jeżeli chodzi o zarzut skarżącego, że organ II instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego, wyjaśnić trzeba, iż organ odwoławczy może w trybie art. 136 Kpa przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, jednakże tylko w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. Taki przypadek nie zachodzi w niniejszej sprawie z powodów wyżej omówionych. Dlatego też organ odwoławczy obowiązany był w myśl art. 138 § 2 Kpa uchylić w całości decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Odnośnie pozostałych zarzutów podniesionych w skardze należy wskazać, że w skarżonej decyzji została wskazana podstawa prawna (została ona przytoczona w uzasadnieniu faktycznym niniejszego uzasadnienia). Decyzja organu odwoławczego zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, w którym organ jasno wyraził swoje stanowisko i wskazał wady decyzji organu I instancji. Zarzuty zawarte w skardze Sąd - ze względów wskazanych w niniejszym uzasadnieniu - uznał za nieuzasadnione. Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że decyzja organu II instancji jest prawidłowa. Wprawdzie organ odwoławczy nie dostrzegł wszystkich wad decyzji organu I instancji, o których mowa w niniejszym uzasadnieniu, jednak wytyczne zawarte w zaskarżonej decyzji nie są wiążące dla organu I instancji, zatem organ ten przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winien po ustaleniu stron tego postępowania przeprowadzić je zgodnie z prawem, dokonując wnikliwej oceny wszystkich dowodów, a wydaną decyzję uzasadnić zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 kpa . Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.