I SA/Wa 110/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogdan Wolski Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2010 r. sprawy ze skargi E. R. i A. R na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy pieniężnej na rzecz rodziny zastępczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dnia [...].01.2008 r. [...] E.i A. R. zostali ustanowieni rodziną zastępczą dla małoletniej N. S. Decyzją Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia [...].06.2008 r. Nr [...] przyznała została im z tego tytułu pomoc pieniężna od dnia 1.07.2008 r. do dnia 31.12.2009 r. Kolejną decyzją z dnia [...].10.2009 r. nr [...], działając z upoważnienia Prezydenta P., Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P., zmienił decyzję tego samego organu z dnia [...].06.2008 r. w części dotyczącej czasu jej obowiązywania i w okresie od dnia 20.07.2009 r. do dnia 30.08.2009 r. odmówił Państwu E. i A. R. pomocy pieniężnej z tytułu "stanowienia rodziny zastępczej" dla N. S. oraz z tytułu wychowania i sprawowania osobistej opieki nad nią. W okresie, za który obecnie odebrano E. i A. R. pomoc pieniężną (czyli od 20.07.2009 do 30.08.2009 r.) N. S. przebywała na wakacjach u rodziców biologicznych, na mocy zarządzenia tymczasowego sądu rodzinnego. Zmieniając pierwotną decyzję o przyznaniu pomocy pieniężnej dla rodziny zastępczej organ uznał, że pomoc taką przyznaje się "za okres pobytu dziecka w rodzinie zastępczej", a skoro w okresie od 20.07.2009 r. do 30.08.2009 r. małoletnia w rodzinie zastępczej nie przebywała, to pomoc za ten okres nie przysługuje. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 163 K.p.a., art. 106 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 12.03.2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm. – dalej jako ustawa o pomocy społecznej lub u. o p.s.) i § 10 pkt 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 18.10.2004 r. w sprawie rodzin zastępczych (Dz. U. Nr 233, poz. 2344 ze zm. – dalej jako rozporządzenie w sprawie rodzin zastępczych). Odwołanie od decyzji z [...].10.2009 r. wnieśli E. i A. R., zarzucając jej naruszenie art. 72 ust. 4, 6 i 10 oraz art. 73 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, a także § 11 rozporządzenia w sprawie rodzin zastępczych. Wskazali, że sytuacja, kiedy dziecko umieszczone w rodzinie zastępczej zostaje "urlopowane" do rodziny biologicznej na określony czas, na podstawie zarządzenia tymczasowego sądu, w kontekście pomocy finansowej dla rodziny zastępczej za ten okres, nie jest uregulowana wprost w przepisach. § 11 rozporządzenia w sprawie rodzin zastępczych wymienia bowiem przypadki, kiedy pomoc pieniężna (wprawdzie okrojona do 20 %) należy się także w sytuacji, gdy dziecko przebywa poza rodziną zastępczą i ma tam zapewnione utrzymanie. Nie jest to jednak ten przypadek, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W takiej sytuacji całkowite odebranie pomocy pieniężnej rodzinie zastępczej uważają za niesprawiedliwe, tym bardziej, że musieli w tym czasie ponieść znaczne koszty związane z "wyprawką" do przedszkola podopiecznej oraz zwiększonymi kosztami utrzymania domu. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...].11.2009 r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. SKO uznało, że z art. 72 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej wynika obowiązek osobistej opieki rodziny zastępczej nad powierzonym jej dzieckiem, z wyjątkiem przypadków, gdy z powodów losowych lub zdrowotnych takiej opieki sprawować nie może, albo gdy dziecko okresowo przebywa w szpitalu, sanatorium lub innej placówce zapewniającej opiekę i wychowanie uczniom poza miejscem stałego zamieszkania. Skoro żaden z tych wyjątków nie wystąpił, a osobista opieka przez rodzinę zastępczą nie była sprawowana, co jest bezsporne, nie ma podstaw do przyznania pomocy finansowej dla rodziny zastępczej za czas przebywania dziecka w rodzinie biologicznej. Od decyzji SKO w P. z [...].11.2009 r. została wniesiona skarga przez E. i A. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarga zarzuca naruszenie art. 72 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, poprzez błędne przyjęcie, że zaszła zmiana w sposobie sprawowania pieczy nad dzieckiem, która miała wpływ na otrzymywane świadczenia oraz naruszenie art. 72 ust. 6 i 10 i art. 73 ust. 4 tej ustawy, poprzez uznanie, że okresu "urlopowania" nie wlicza się do okresu trwania rodziny zastępczej, a co za tym idzie świadczenie dla rodziny zastępczej nie przysługuje. W argumentacji skargi skarżący przytaczają różnorodne wyjaśnienia Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej w kwestii rozumienia art. 72 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, m. in. takie, że "Jeśli nawet rodzina zastępcza skorzysta z pomocy innej osoby, np. niani, wolontariusza lub zakładu, to nadal musi sprawować ogólny nadzór nad powierzonym jej dzieckiem, jak również nad tym, jak w ich zastępstwie sprawowana jest opieka". Zdaniem skarżących chwilowy okres pobytu dziecka poza rodzina zastępczą "nie powoduje skreślenia dziecka ze ‘stanu wychowanków’" i nie uzasadnia cofnięcia pomocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Na wstępie zauważyć należy, że akta administracyjne przesłane przez organ II instancji wraz z odpowiedzią na skargę są niekompletne. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że dnia [...].09.2009 r. SKO w P. wydało już w sprawie decyzję nr [...], którą uchyliło do ponownego rozpoznania wcześniejszą decyzję organu I instancji z dnia [...].08.2009 r. Decyzja Prezydenta P. z [...].10.2009 r. jest więc decyzją wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, ale w aktach nie ma na ten temat żadnego śladu. Brak możliwości oceny wcześniejszej fazy postępowania uniemożliwia sądowi pełną ocenę legalności zaskarżonego aktu. Nie jest to jednak jedyna wada tego postępowania. Organ II instancji rozpatrując odwołanie wyszedł z założenia, że brak możliwości sprawowania osobistej opieki przez rodzinę zastępczą nad powierzonym jej pieczy dzieckiem, w świetle art. 72 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej jest równoznaczny z brakiem przesłanek do udzielenia rodzinie zastępczej pomocy pieniężnej, o ile nie zachodzi jeden z wyjątków, o jakich mowa w tym przepisie, usprawiedliwiających niejako czasową (przejściową) niemożność sprawowania osobistej opieki. Niestety organ nie rozwinął szerzej tej myśli, poprzestając na zacytowaniu fragmentów komentarza odnoszących się do funkcji rodziny zastępczej. Tymczasem przesłanki udzielania pomocy pieniężnej dla rodzin zastępczych zawarte są także kilku innych przepisach (oprócz art. 72 ust. 4), których organ nie analizował. Art. 78 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że "rodzinie zastępczej udziela się pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania każdego umieszczonego w niej dziecka". Pamiętać należy, że rodziny zastępcze "powinny być postrzegane jako podmioty zastępujące instytucje publiczne w udzielaniu wsparcia osobie i rodzinie będącej w trudnej sytuacji życiowej, której nie jest ona w stanie samodzielnie przezwyciężyć. (...) Podmioty te zastępują instytucje publiczne w sprawowaniu funkcji opiekuńczo-wychowawczych nad osieroconymi i zaniedbanymi przez rodziców dziećmi i powinny być wspierane przez państwo lub samorząd terytorialny (zob. I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, ABC 2009, wyd. II). Publiczna pomoc pieniężna na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka oznacza z jednej strony, że rodzina zastępcza powinna się liczyć z ewentualnością przeznaczania własnych środków na potrzeby wychowanki, z drugiej zaś strony rodzina zastępcza dodatkowo może liczyć na przychody wynikające z obowiązków alimentacyjnych innych osób wobec dziecka oddanego ich pieczy (art. 1121 § 1 K.r. i o.). Od tego m. in. zależy wysokość pomocy publicznej dla rodzin zastępczych (art. 78 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej). Zgodnie z art. 78 ust. 11 pkt 5 i 6 u. o p.s. właściwy Minister ma określić w rozporządzeniu wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania pomocy pieniężnej, a także szczegółowe warunki finansowania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej, w tym także przebywającego poza rodziną zastępczą. Z samego upoważnienia ustawowego wynika już, że przebywanie dziecka poza rodziną zastępczą nie wyklucza jego finansowania ze środków publicznych. Teza taka uzasadniona jest zwłaszcza, jeśli ma się na uwadze subsydiarną – jeśli chodzi o zadania publiczne – rolę rodziny zstępczej oraz to, że na realizację zasad i celów pomocy społecznej w tym przypadku należy patrzeć przez pryzmat dzieci. Art. 72 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej wymieniając przypadki, kiedy rodzina zastępcza może przejściowo nie sprawować osobistej opieki nad dzieckiem, dzieli te przypadki – umownie mówiąc – na te, które leżą po stronie rodziny zastępczej (przypadki losowe, stan zdrowia) oraz te, które dotyczą dziecka (np. pobyt w szpitalu lub innej placówce). Z § 11 rozporządzenia w sprawie rodzin zastępczych wynika, że finansowanie ze środków publicznych (w wysokości 20 % pomocy podstawowej) przewidziane jest dla rodziny zastępczej, która nie sprawuje przejściowo osobistej opieki nad dzieckiem w tych przypadkach, kiedy dotyczą one dziecka. Pomoc należna jest nawet wówczas, gdy rodzina zastępcza nie ponosi w tym okresie kosztów pobytu dziecka w ośrodku. W ocenie sądu z tych regulacji można wysnuć następujące ogólne wnioski: 1. pomoc publiczna dla rodziny zastępczej jest zasadą, a jej brak wyjątkiem, 2. o ile przypadki, kiedy rodzina zastępcza nie sprawuje przejściowo osobistej opieki nad dzieckiem nie leżą po jej stronie (np. stan zdrowia), należy jej się pomoc publiczna w wysokości określonej w rozporządzeniu, nawet jeśli rodzina zastępcza nie pokrywa kosztów pobytu dziecka np. w szpitalu lub innym ośrodku. Wyprowadzenie niejako przed nawias ogólnych reguł, jakimi kieruje się ustawodawca udzielając pomocy publicznej rodzinom zastępczym w przypadku, gdy czasowo nie sprawują one osobistej opieki nad powierzonym dzieckiem, jest niezbędne z tego względu, że szczegółowe rozwiązania przyjęte w tym zakresie w rozporządzeniu (§ 11), nie dają jednoznacznego rozstrzygnięcia dla omawianej sprawy. I jakkolwiek stosowanie analogii w prawie administracyjnym jest zagadnieniem dyskusyjnym, to chodzi tu bardziej o ustalenie reguł wykładni art. 72 ust. 4 i art. 78 ustawy o pomocy społecznej oraz rozporządzenia wykonawczego, niż proste zastosowanie analogii do przypadku nieuregulowanego przez ustawodawcę. Przenosząc te ogólne wnioski na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że sytuacji, kiedy dziecko umieszczone w rodzinie zastępczej, czasowo przebywa (na podstawie orzeczenia sądu) w rodzinie biologicznej, nie można zaklasyfikować jako takiej, kiedy brak możliwości sprawowania osobistej opieki przez rodzinę zastępczą nad dzieckiem leży po jej stronie. Według powyższych ogólnych reguł nie ma zatem podstaw do odbierania rodzinie zastępczej pomocy pieniężnej i to na dodatek w całości. W opisanej sytuacji, jak słusznie zauważają skarżący, "nawet jeśli rodzina zastępcza skorzysta z pomocy innej osoby, np. niani, wolontariusza lub zakładu, to nadal musi sprawować ogólny nadzór nad powierzonym jej dzieckiem, jak również nad tym, jak w ich zastępstwie sprawowana jest opieka". Z obowiązku tego nie zwalnia nawet fakt, że dziecko przebywa w rodzinie biologicznej, chyba że co innego wynika z orzeczenia sądu (art. 1121 § 2 K.r. i o.). Zasadnicza ułomność postępowania administracyjnego przed organami obydwu instancji polega właśnie na tym, oprócz podniesionej wcześniej niekompletności akt, że nie ustaliły i nie analizowały treści orzeczeń sądu rodzinnego, z których wynika zakres władzy rodzicielskiej biologicznych rodziców N. S., jak władza ta przekłada się na obowiązki rodziny zastępczej w sytuacji, gdy dziecko przebywa u rodziców biologicznych oraz jaka była treść orzeczenia zezwalającego dziecku na pobyt u rodziców biologicznych. Organy skupiły się wyłącznie na tym, że rodzina zastępcza nie ponosiła kosztów utrzymania dziecka podczas pobytu u rodziców biologicznych i nie sprawowała osobistej opieki. Z tego powodu można było co najwyżej pozbawić rodzinę zastępczą dodatku za osobistą opiekę i wychowanie, o jakim mowa w art. 78 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej. Ponoszenie kosztów utrzymania dziecka przez rodziców biologicznych w czasie jego pobytu tamże można ewentualnie rozważać w kategoriach świadczeń alimentacyjnych na rzecz dziecka (zob. art. 128 K.r. i o. i nast.) i ewentualnie obniżyć pomoc publiczną stosownie do art. 78 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Bez ustalenia, na podstawie orzeczeń sądu rodzinnego, modyfikacji wzajemnych obowiązków rodziców biologicznych i rodziny zastępczej w czasie przebywania dziecka u rodziców biologicznych, nie można było - w ocenie sądu - skutecznie pozbawić rodziny zastępczej całej pomocy pieniężnej za okres od 20.07.2009 r. do 30.08.2009 r. Jeśli bowiem, mimo czasowego pobytu dziecka w rodzinie biologicznej, istniał nadal obowiązek pieczy nad dzieckiem ze strony rodziny zastępczej, a uchylić lub zmodyfikować mogło go tylko orzeczenie sądu (zob. art. 1121 K.r. i o. i art. 72 ust. 5 u o p.s.), to na gruncie art. 78 i 72 ust. 4 u o p.s. odebranie w całości pomocy pieniężnej rodzinie zastępczej nie było możliwe. Ustaleń odnośnie treści orzeczeń sądowych organy nie poczyniły, a przynajmniej nie ma o tym wzmianki w nadesłanych aktach. Już tylko na marginesie zauważyć należy, że pomoc ze środków publicznych dla rodziny zastępczej ma charakter ryczałtowy, co oznacza, że rodzina zastępcza nie musi w sposób szczegółowy rozliczać się z przyznawanych świadczeń, o ile w sposób oczywisty ich nie marnotrawi. Marnotrawstwo środków publicznych jest powodem do oceny wywiązywania się rodziny zastępczej z jej funkcji lub przesłanką do zmiany sposobu udzielania pomocy publicznej (art. 73 ust. 4 i art. 78 ust. 9 u o p.s.). Ryczałtowy charakter świadczeń publicznych oznacza też jednak, że wydatki rodziny zastępczej mogą być rozłożone nierównomiernie w okresach płatności pomocy pieniężnej np. mogą się kumulować, gdy dziecko idzie do szkoły, a w innym czasie mogą być mniejsze. Uwaga ta odnosi się do ustaleń organu, że w okresie pobytu dziecka w rodzinie biologicznej, rodzina zastępcza nie ponosiła kosztów utrzymania dziecka. Koszty te mogły skumulować się w innym czasie, a np. ponoszenie zwiększonych kosztów utrzymania domu z powodu opłat eksploatacyjnych liczonych od liczby zameldowanych osób również należy do kosztów utrzymania. Jeśli organ chciał ustalać, kto i jakie koszty utrzymania ponosił, to nie mógł się w tej mierze oprzeć na notatce służbowej (k. 7 akt administracyjnych), lecz powinien przeprowadzić dowód z przesłuchania świadka, ze wszystkimi rygorami z tego wynikającymi (art. 83 K.p.a.). Za nieuprawnione uznać należy także stanowisko organu I instancji, jakoby przesłanka odebrania pomocy pieniężnej skarżącym wynikała z § 10 pkt 1 rozporządzenia w sprawie rodzin zastępczych. Przepis ten stanowi tylko o tym, za jaki okres przyznaje się pomoc pieniężną rodzinie zastępczej i jaka jest jej początkowa data. Nie przesądza w szczególności, czy pomoc taka należy się rodzinie zastępczej w razie czasowego przebywania dziecka poza rodziną zastępczą. Podsumowując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja SKO w P. z dnia [...].11.2009 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...].10.2009 r. wydana z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Zastępcę Dyrektora MOPS w P., naruszają art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a także art. 72 ust. 4 i art. 78 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Rozpatrując ponownie sprawę organ ustali, w oparciu o treść stosownych orzeczeń sądu rodzinnego (art. 100 ust. 2 i art. 105 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej), jaki był wzajemny zakres obowiązków rodziców biologicznych i rodziny zastępczej, jeśli chodzi o sprawowanie pieczy na dzieckiem w okresie, gdy przebywało ono u rodziców biologicznych. Jeśli sąd nie zmodyfikował zakresu tych obowiązków w stosunku do norm ustawowych, zmiana wysokości pomocy pieniężnej może odbyć się tylko w oparciu o art. 78 ust. 3 u o p.s. w zw. z art. 128 K.r. i o. nakazujący uwzględniać przy ustalaniu wysokości pomocy pieniężnej świadczenia alimentacyjne lub w oparciu o art. 78 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej. W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c oraz art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.