II SA/Ol 12/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Irena Szczepkowska Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2010 r. sprawy ze skargi I. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. akt sprawy wynika, że I.Ż. w dniu "[...]" w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej zwrócił się do Burmistrza Miasta G. o udostępnienie treści umowy dotyczącej wydzierżawienia obiektu Urzędu Miasta w celu kręcenia zdjęć do filmu "Komisarz Blond i wszystko jasne" oraz o udzielenie informacji jak wysokie okazały się koszty eksploatacji, w jaki sposób je ustalono, a także, czy producent filmu dokonał zapłaty za poniesione koszty eksploatacji. Pismem z dnia "[...]" organ poinformował wnioskodawcę, że najemca części obiektu UM w G. dokonał zapłaty, zgodnie z zawartą umową, za energię elektryczną – 500zł i za wynajem sprzętu – agregat prądotwórczy – 724,68zł. Wyrokiem z dnia "[...]" sygn. akt "[...]" Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. zobowiązał Burmistrza G. do udostępnienia I.Ż. w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku informacji objętej wnioskiem z dnia "[...]", w postaci umowy dotyczącej wydzierżawienia obiektu Urzędu Miasta w celu kręcenia zdjęć do filmu oraz wskazania wysokości kosztów eksploatacji, sposobu ustalenia tych kosztów i sposobu ich zapłaty, w zakresie, w jakim zawierają one informację publiczną albo wydania w tym terminie decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia tej informacji. Decyzją z dnia "[...]" organ odmówił wnioskodawcy udostępnienia żądanej informacji publicznej. W uzasadnieniu podano, iż zakres żądanych danych dotyczy informacji publicznej i żądanie to winno być rozpatrzone w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie ustalono, iż organ nie posiada przedmiotowego zakresu informacji, a w szczególności objętej wnioskiem umowy. Wszystkie dane, które były w posiadaniu organu, przekazano wnioskodawcy pismem z dnia "[...]", a dotyczyły one wysokości kwoty, jaką obciążony został najemca pomieszczeń. Zatem z przyczyn niezależnych od organu nie może on udostępnić informacji, której nie posiada. Wskazano, iż zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej organ zobowiązany jest do udostępnienia informacji publicznej, która jest w jego posiadaniu. Udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno-technicznej, zaś odmowa wymaga wydania decyzji administracyjnej. Tylko w przypadku, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub w stosunku do której istnieje inny tryb dostępu, organ może odmówić jej udzielenia w formie zwykłego pisma. I.Ż. złożył odwołanie od powyższej decyzji zarzucając, iż jest ona niezgodna z prawem i powinna zostać wyeliminowana z obiegu prawnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podano, iż dostęp obywateli do informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej. Podniesiono, iż w przedmiotowej sprawie organ wskazał, iż nie posiada żądanej informacji. Wskazano, że rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno – technicznej w razie udzielenia informacji, zaś w razie odmowy udzielenia informacji – w formie decyzji. Żądane informacje zostały częściowo przekazane wnioskodawcy pismem z dnia "[...]", a w pozostałym zakresie decyzją odmówiono udzielenia informacji z uwagi na jej nieposiadanie. I. Ż. wniósł skargę na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie skarżącego decyzje te zostały wydane bez podstawy prawnej, co stanowi przesłankę stwierdzenia ich nieważności. W przypadku bowiem, gdy organ nie posiada żądanej informacji powinien zawiadomić zainteresowanego o tym fakcie, nie wydając w tym zakresie decyzji administracyjnej. Powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych dokumentów powinno także zawierać informacje wyjaśniające przyczyny nieposiadania przez organ żądanych danych oraz ewentualnie inne informacje, które mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy. Jeżeli organ nie jest dysponentem żądanych informacji, to nie mieści się w katalogu organów zobowiązanych i nie wydaje w tej kwestii decyzji, gdyż art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej znajduje zastosowanie dopiero wtedy, gdy spełniony zostanie warunek przedmiotowy i podmiotowy. W niniejszej sprawie organ winien zatem poinformować skarżącego o zaistniałej sytuacji i w razie możliwości poinformować o dalszym kierunku działań zmierzających do uzyskania poszukiwanej informacji. Skarżący wskazał przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2002r II SAB 289/02, w którym Sąd stwierdził, iż w takich przypadkach niedopuszczalna jest forma decyzji administracyjnej, bowiem ta zarezerwowana jest dla odmowy udzielenia informacji. Strona powoływała się też na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2002r. II SA 3301/02, w którym Sąd ten uznał, że okoliczność nieposiadania żądanych dokumentów nie kwalifikuje do odmowy udostępnienia informacji publicznej ani do umorzenia postępowania o udostępnienie informacji, o których to instytucjach mowa w art. 16 ust. 1 oraz art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podkreślił, iż organ pierwszej instancji nie posiadał żądanej informacji, w związku z czym nie mógł jej udzielić. Ponadto podejmując swoje rozstrzygnięcie organ kierował się wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O., zawartymi w wyroku z dnia "[...]" sygn. akt "[...]", w którym Sąd stwierdził, że odmowa udzielenia informacji publicznej wymaga formy decyzji administracyjnej. Zatem, skoro organ I instancji nie posiadał żądanych informacji ponad te, które przekazał skarżącemu pismem z dnia "[...]", wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji, a organ odwoławczy utrzymał ją w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zmianami), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej wyłącznie pod względem zgodności z prawem. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy orzekające w sprawie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani naruszenia prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania, ani też innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) tylko takie naruszenia dają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, też zaistnienia przesłanki, określonej w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., który nakazuje stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mimo, iż skarżący powoływał się w swojej skardze na naruszenie przez organy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nieważna jest decyzja wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Z działaniem organu bez podstawy prawnej mamy do czynienia wówczas, gdy organ przyznaje stronie uprawnienie lub nakłada na stronę obowiązek, a żaden przepis prawa materialnego nie daje ku temu podstawy prawnej. Do naruszenia tego przepisu może dojść wtedy, gdy przepisy prawa nie przewidują takiej formy działania organu. W rozpoznawanej sprawie przesłanki te, w ocenie Sądu, nie zaistniały. Kwestie związane z udostępnianiem informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz.1198 ze zm., dalej powoływana też jako ustawa). Jej przepisy określają zarówno pojęcie informacji publicznej, jak i krąg organów zobowiązanych do jej udzielania oraz tryb w jakim następuje udzielenie informacji bądź odmowa jej udzielenia. Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest decyzja o odmowie udostępnienia informacji, która w ocenie organu ma charakter informacji publicznej. Organ jednak odmówił jej udostępnienia, ponieważ nie dysponuje żądanymi przez skarżącego dokumentami, zawierającymi przedmiotową informację publiczną. W pierwszej kolejności za trafny należy uznać pogląd organów orzekających w sprawie, iż informacja, o którą zwrócił się I. Ż. w niniejszej sprawie, jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. Informację publiczną stanowi bowiem treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu wykonującego władzę publiczną, związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Skoro wnioskowana informacja mieści się w zakresie przedmiotowym ustawy, bo jest informacją publiczną, to organ winien załatwić wniosek I. Ż. zgodnie z przepisami ustawy, udzielając tej informacji albo odmawiając jej udzielenia. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy trafne jest stanowisko organów, iż zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji, do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu informacji. Skoro zatem organ, do którego zwrócił się skarżący, jest co prawda podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej jako organ władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), ale nie posiada żądanej informacji, to odmowa jej udostępnienia jest uzasadniona. Oczywistym bowiem jest, że można udostępnić tylko te informacje, które się posiada. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że przekazał skarżącemu informację dotyczącą zapłaconych przez najemcę kosztów, którą to informacją dysponował . Innych informacji nie mógł udostępnić, ponieważ ich nie posiadał. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego wydania decyzji bez podstawy prawnej, wskazać należy, iż art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przewiduje decyzyjny tryb załatwiania spraw dotyczących odmowy udostępnienia informacji publicznej. Wprawdzie z orzecznictwa sądowoadministracyjnego (w tym z powołanego przez skarżącego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2002r. Sygn. akt II SAB 289/02) wynika, iż w przypadku braku żądanych informacji organ nie ma obowiązku wydania decyzji, a wystarczające jest poinformowanie wnioskodawcy pismem o tym fakcie, lecz w ocenie sądu orzekającego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie o żądaniu wnioskodawcy w formie decyzji nie narusza prawa w stopniu skutkującym koniecznością uchylenia decyzji, zwłaszcza, że co do skutków dla osoby skarżącego efekt jest taki sam, tzn. bez względu na formę odmowy, żądana informacja nie została mu przekazana z powodu jej nieposiadania przez organ. Z kolei powołany przez skarżącego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2002r. (Sygn. akt II SA 3301/02) w ogóle nie znajduje odniesienia do przedmiotowej sprawy. W wyroku tym bowiem Sąd stwierdził wprawdzie nieważność zaskarżonych decyzji, lecz z zupełnie innych względów. Stwierdzono bowiem, iż z jednej strony zakres informacji żądanej przez wnioskodawcę w ogóle nie ma charakteru informacji publicznej, a w takim wypadku nie ma zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej, w tym art. 16 tej ustawy. Z drugiej strony stwierdzono, iż wniosek dotyczy informacji w stosunku do której istnieje odmienny tryb dostępu. W niniejszej sprawie organ nie zakwestionował faktu, iż żądana informacja ma charakter informacji publicznej, a jedynie odmówił jej udostępnienia z uwagi na fakt, iż jej nie posiada. Wskazać także należy, że w świetle orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt II SAB/Ol 29/09 organ wykonując ten wyrok wydał decyzję odmowną i nie ma podstaw do stawiania organowi zarzutu, że obecnie odmówił informacji w niewłaściwej formie. Zgodnie bowiem z art.153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Chybiony jest zarzut skarżącego, iż w przypadku braku żądanych informacji organ zobowiązany jest wyjaśnić, dlaczego takich informacji nie posiada oraz podać inne informacje, które mogą mieć wpływ na sytuację prawną i faktyczną wnioskodawcy. Ustawa o dostępie do informacji publicznej takiego obowiązku na organy nie nakłada, zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej w ograniczonym zakresie, co wynika z treści art. 16 ust. 2 powołanej ustawy. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 p.p.s.a. , skarga została oddalona.