II SA/Ol 13/10

Dnia 9 marca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Irena Szczepkowska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2010 roku sprawy ze skargi I. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę. Z przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że I. Z. w dniu "[...]" zwrócił się do Burmistrza Miasta G. o udostępnienie treści dokumentu o nadaniu nazwy Osiedle "[...]" ulica G., w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismem z dnia "[...]" organ zawiadomił wnioskodawcę, że uchwała Miejskiej Rady Narodowej w sprawie nadania nazwy osiedla znajduje się w Archiwum Państwowym w O. oraz w załączeniu przesłał kopię uchwały w sprawie nadania nazwy ulicy G. Wyrokiem z dnia "[...]" sygn. akt "[...]" Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zobowiązał Burmistrza Miasta G. do udostępnienia I. Z. w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku informacji, objętej wnioskiem z dnia "[...]" w postaci dokumentów dotyczących nadania nazwy ulicy G. (Osiedle "[...]") albo wydania w tym terminie decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia tej informacji. Decyzją z dnia "[...]" organ odmówił wnioskodawcy udostępnienia żądanej informacji publicznej. W uzasadnieniu podano, iż zakres żądanych danych dotyczy informacji publicznej i żądanie to winno być rozpatrzone w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie organ wskazał, iż nie posiada informacji w zakresie udostępnienia dokumentów związanych z nadaniem nazwy Osiedla "[...]". Przedmiotowa uchwała Miejskiej Rady Narodowej w sprawie nadania nazwy osiedla znajduje się w Archiwum Państwowym w O. Zatem z przyczyn niezależnych od organu, Burmistrz nie może jej udostępnić, o czym wnioskodawca został poinformowany pismem z dnia "[...]". Burmistrz Miasta G. wskazał ponadto, że zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej organ zobowiązany jest do udostępnienia informacji publicznej, która jest w jego posiadaniu. Udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno-technicznej, zaś odmowa wymaga wydania decyzji administracyjnej. Tylko w przypadku, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub w stosunku do której istnieje inny tryb dostępu, organ może odmówić jej udzielenia w formie zwykłego pisma. I. Z. złożył odwołanie od powyższej decyzji zarzucając, iż jest ona niezgodna z prawem i powinna zostać wyeliminowana z obiegu prawnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Organ II instancji stwierdził, że informację udzieloną w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą stanowić jedynie wiadomości o projektowanych aktach prawnych lub aktach nieogłoszonych. Jednakże wątpliwość, czy żądana informacja jest informacją publiczną, została rozstrzygnięta na korzyść strony, ponieważ wniosek dotyczy aktu prawnego historycznego, do którego dotarcie może być utrudnione. Organ odwoławczy, z powołaniem się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2003r. II SA 1852/03 podał, iż udostępnianie informacji może dotyczyć tylko informacji publicznej, którą dana instytucja posiada, a nie tej, którą powinna posiadać. Zatem zasadnym była odmowa udostępnienia informacji, której organ nie posiada. I. Z. wniósł skargę na powyższą decyzję, w której domagał się uchylenia decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie skarżącego decyzje te zostały wydane bez podstawy prawnej, co stanowi przesłankę stwierdzenia ich nieważności. W przypadku bowiem, gdy organ nie posiada żądanej informacji powinien zawiadomić zainteresowanego o tym fakcie, nie wydając w tym zakresie decyzji administracyjnej. Powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych dokumentów powinno także zawierać informacje wyjaśniające przyczyny nieposiadania przez organ żądanych danych oraz ewentualnie inne informacje, które mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy. Jeżeli organ nie jest dysponentem żądanych informacji, to nie mieści się w katalogu organów zobowiązanych i nie wydaje w tej kwestii decyzji, gdyż art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej znajduje zastosowanie dopiero wtedy, gdy spełniony zostanie warunek przedmiotowy i podmiotowy. W niniejszej sprawie organ winien zatem poinformować skarżącego o zaistniałej sytuacji i w razie możliwości poinformować o dalszym kierunku działań zmierzających do uzyskania poszukiwanej informacji. Skarżący wskazał przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2002r II SAB 289/02, w którym Sąd stwierdził, iż w takich przypadkach niedopuszczalna jest forma decyzji administracyjnej, bowiem ta zarezerwowana jest dla odmowy udzielenia informacji. Strona powoływała się też na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2002r. II SA 3301/02, w którym Sąd ten uznał, że okoliczność nieposiadania żądanych dokumentów nie kwalifikuje do odmowy udostępnienia informacji publicznej ani do umorzenia postępowania o udostępnienie informacji, o których to instytucjach mowa w art. 16 ust. 1 oraz art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podkreślił, iż organ pierwszej instancji nie posiadał żądanej informacji, w związku z czym nie mógł jej udzielić. Ponadto podejmując swoje rozstrzygnięcie organ kierował się wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, zawartymi w wyroku z dnia "[...]" sygn. akt "[...]", w którym Sąd stwierdził, że odmowa udzielenia informacji publicznej wymaga formy decyzji administracyjnej, a inna forma jest niezgodna z ustawą o dostępie do informacji publicznej. Podzielając pogląd prezentowany przez sąd administracyjny Kolegium utrzymało w mocy zaskarżone orzeczenie organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga kwestia zakresu kontroli sądowo administracyjnej. Otóż zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zmianami), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej wyłącznie pod względem zgodności z prawem. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy orzekające w sprawie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ani naruszenia prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania, ani też innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U nr 153, poz. 1270 ze zmianami, dalej jako: p.p.s.a.) tylko takie naruszenia dają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, też zaistnienia przesłanki, określonej w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., który nakazuje stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Chociaż skarżący powoływał się w swojej skardze na naruszenie przez organy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nieważna jest decyzja wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Z działaniem organu bez podstawy prawnej mamy do czynienia wówczas, gdy organ przyznaje stronie uprawnienie lub nakłada na stronę obowiązek a żaden przepis prawa materialnego nie daje ku temu podstawy prawnej. Do naruszenia tego przepisu może dojść wtedy, gdy przepisy prawa nie przewidują takiej formy działania organu. W niniejszej sprawie okoliczności takie nie zaszły. Kwestie związane z udostępnianiem informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112 poz.1198 ze zmianami, dalej powoływana też jako ustawa). Jej przepisy określają zarówno pojęcie informacji publicznej, jak i krąg organów zobowiązanych do jej udzielania oraz tryb w jakim następuje udzielenie informacji bądź odmowa jej udzielenia. Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest decyzja o odmowie udostępnienia informacji, która w ocenie organu ma charakter informacji publicznej. Organ jednak odmówił jej udostępnienia, ponieważ nie dysponuje żądanymi przez skarżącego dokumentami, zawierającymi przedmiotową informację publiczną. W pierwszej kolejności należy za trafny uznać pogląd organów orzekających w sprawie, iż informacja, o którą zwrócił się I. Z. w niniejszej sprawie, jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. Informację publiczną stanowi bowiem treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu wykonującego władzę publiczną, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Tekst aktu prawnego oraz dokumenty związane z procesem prawotwórczym są informacją publiczną, podlegającą udostępnianiu na podstawie przepisów tej ustawy. Szczególnie uzasadnione jest to w sytuacji, gdy mamy do czynienia z aktem prawnym uchwalonym w odległej przeszłości, przez nieistniejący już organ i strona nie ma możliwości pozyskania żądanej informacji z innych źródeł i w innym trybie. Skoro wnioskowana informacja mieści się w zakresie przedmiotowym ustawy, bo jest informacją publiczną, to organ winien załatwić wniosek I. Z. zgodnie z przepisami ustawy, udzielając tej informacji albo jej odmawiając. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy trafne jest stanowisko organów, iż zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji, do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu informacji. Skoro zatem organ, do którego zwrócił się skarżący, jest co prawda podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej jako organ władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), ale nie posiada żądanej informacji, to odmowa jej udostępnienia jest uzasadniona. Oczywistym bowiem jest, że można udostępnić tylko te informacje, które się posiada. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że dysponował on informacją, iż Osiedlu "[...]" nazwa została nadana uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w G. oraz, że uchwała ta znajduje się w zasobach Archiwum Państwowego w O. Informację w tym zakresie organ udostępnił wnioskodawcy. Innych informacji nie mógł więc udostępnić, ponieważ, poza kopią uchwały w sprawie ul. G., którą wcześniej wnioskodawcy udostępnił, innych nie posiadał. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego wydania decyzji bez podstawy prawnej wskazać należy, iż art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przewiduje decyzyjny tryb załatwianie spraw dotyczących odmowy udostępnienia informacji publicznej. Wprawdzie z orzecznictwa sądowoadministracyjnego (w tym z powołanego przez skarżącego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2002r. Sygn. akt II SAB 289/02) wynika, iż w przypadku braku żądanych informacji organ nie ma obowiązku wydania decyzji, a wystarczające jest poinformowanie wnioskodawcy pismem o tym fakcie. Jednakże w świetle orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt "[...]" organ nie mógł odmówić udzielenia informacji w formie innej niż decyzja. W ocenie składu orzekającego w tamtej sprawie odmowa udzielenia informacji w innej formie była niezgodna z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i stanowiła bezczynność organu. Skoro Sąd w tamtej sprawie uznał, iż udzielenie informacji pismem jest niewystarczające i zobowiązał organ do udostępnienia wnioskodawcy żądnej informacji albo wydania decyzji o odmowie udzielenia tej informacji, to nie ma podstaw zarzucać organowi, że obecnie odmówił informacji w niewłaściwej formie. Zgodnie bowiem z art.153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu powołanego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem. Ocena ta w niniejszej sprawie nie przestała być wiążąca, gdyż nie zmienił się ani stan faktyczny, ani stan prawny. Niezrozumiałe jest stanowisko skarżącego, zarzucające niewłaściwe działanie organu w sprawie. I. Z. dwukrotnie otrzymał od organu tę samą informację, a mianowicie, że organ nie posiada żądanych we wniosku dokumentów związanych z nadaniem nazwy Osiedla "[...]" ze wskazaniem, iż uchwała w tej sprawie znajduje się w Archiwum Państwowym. Pierwotnie organ uczynił to niesatysfakcjonującym wnioskodawcę pisemnym zawiadomieniem, a powtórnie w wykonaniu wyroku sądowego, w formie decyzji, którą strona też kwestionuje. Ponadto chybiony jest zarzut skarżącego, iż w przypadku braku żądanych informacji organ zobowiązany jest wyjaśnić, dlaczego takich informacji nie posiada oraz podać inne informacje, które mogą mieć wpływ na sytuację prawną i faktyczną wnioskodawcy. Ustawa o dostępie do informacji publicznej takiego obowiązku na organy nie nakłada, zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej w ograniczonym zakresie, co wynika z treści art. 16 ust. 2 powołanej ustawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga, jako bezzasadna, została oddalona.