II SA/Ol 16/10

Dnia 9 marca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Irena Szczepkowska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2010 roku sprawy ze skargi I. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wnioskiem z dnia "[...]" I. Z. zwrócił się do Burmistrza m.in. o udostępnienie informacji odnośnie szczegółowego wykazu połączeń (billing) wszystkich telefonów służbowych w okresie rozliczeniowym za rok 2008, a będących w dyspozycji Urzędu Miasta. Decyzją z dnia "[...]" Burmistrz wskazał, że po rozpatrzeniu wniosku I. Z. z dnia "[...]" o udostępnienie informacji publicznej w formie elektronicznej obejmującej szczegółowy wykaz połączeń wszystkich telefonów służbowych w okresie rozliczeniowym za rok 2009, odmawia udostępnienia wnioskowanych informacji. Organ podniósł, że nie posiada żądanego zakresu informacji, gdyż nie prowadzi wykazu połączeń, a żaden przepis prawa nie zobowiązuje organu do sporządzenia wykazu czy też jego archiwizowania. Podkreślono, że takie dane nie były dostarczone organowi, zatem on ich nie posiada. Organ wskazał, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej potwierdzone orzecznictwem sądowoadministracyjnym zobowiązują go do odmowy udzielenia żądanej informacji w formie decyzji. Odwołanie od ww. decyzji wniósł I. Z., zarzucając jej niezgodność z prawem. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję będąca przedmiotem odwołania. Organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne stwierdził, że udostępnianie może dotyczyć tylko informacji publicznej, którą dana instytucja posiada, a nie tej, którą powinna posiadać. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji wskazał dlaczego nie może udostępnić żądanej informacji i z czego taka sytuacja wynika. Tym samym wypełnił ciążące na nim obowiązki. Następnie skargę m.in. na powyższą decyzję wywiódł I. Z., wnosząc o uchylenie rozstrzygnięć, które zapadły w obu instancjach bądź stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa. Skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Zdaniem autora skargi, jeżeli organ nie posiada żądanej informacji, powinien zawiadomić wnoszącego o tym fakcie, nie wydając w tym zakresie decyzji administracyjnej. Jego zdaniem nie wydaje się wówczas decyzji ponieważ art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej znajduje zastosowanie dopiero, gdy spełniony zostanie warunek podmiotowy i przedmiotowy. Skarżący powołał się przy tym na orzecznictwo sądowoadministracyjne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Bezspornym w sprawie jest, że wnioskiem z dnia "[...]" I. Z. zwrócił się do Burmistrza m.in. o udostępnienie informacji odnośnie szczegółowego wykazu połączeń (biling) wszystkich telefonów służbowych w okresie rozliczeniowym za rok 2008, a będących w dyspozycji Urzędu Miasta. Decyzją zaś z dnia "[...]" Burmistrz stwierdził, że po rozpatrzeniu wniosku I. Z. z dnia "[...]" o udostępnienie informacji publicznej w formie elektronicznej obejmującej szczegółowy wykaz połączeń wszystkich telefonów służbowych w okresie rozliczeniowym za rok 2009, odmawia udostępnienia wnioskowanych informacji. Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji potwierdzając prawidłowość jego argumentacji. Przede wszystkim należy zauważyć, że organ I instancji nie rozpoznał na gruncie przedmiotowej sprawy wniosku skarżącego z dnia "[...]"., w którym domagał się on m.in. udostępnienia szczegółowego wykazu połączeń (billing) wszystkich telefonów służbowych w okresie rozliczeniowym za rok 2008, a będących w dyspozycji Urzędu Miasta. We wniosku tym skarżący wnosił o przesłanie mu wykazu rozmów za 2008 rok, zaś organ do tego się nie odniósł i odmówił udzielenia informacji obejmującej wykaz takich rozmów, ale za rok 2009. Błąd ten był być może wynikiem tego, że do akt administracyjnych sprawy dołączono wniosek, którego nie dotyczą przedmiotowe decyzje organów obu instancji (akta adm., k. - 2). W toku postępowania sądowoadministracyjnego właściwy wniosek (akta sądowe, k. - 41) został dołączony do akt na podstawie zarządzenia z dnia 16 lutego 2010r. Z tego prawidłowego wniosku wynika bezsprzecznie, że skarżący wnosił o udostępnienie wykazu połączeń za rok 2008r. Decyzją organu I instancji odmówiono mu udostępnienia takiej informacji, ale za rok 2009, natomiast skarżący o udzielenie takiej informacji nie zwracał się ani we wniosku znajdującym się w aktach administracyjnych ani we wniosku znajdującym się w aktach sądowych. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu należy stwierdzić jednoznacznie, że organ podjął rozstrzygnięcie w sprawie dopuszczając się istotnego naruszenia prawa w postaci pogwałcenia zasady legalizmu i prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), gdyż w rzeczywistości w ogóle nie rozpoznał wniosku skarżącego. To samo uchybienie powielił organ odwoławczy, który nie dostrzegł również tego, że w aktach administracyjnych brak jest właściwego wniosku skarżącego. W tym miejscu warto dodać, że rolą organu rozpoznającego sprawę w II instancji jest ponowne rozpatrzenie sprawy. Zadaniem organu odwoławczego jest ocena materiału dowodowego, dotyczącego stanu faktycznego stwierdzonego w czasie wydania decyzji przez organ I instancji, jak i te okoliczności faktyczne, które po wydaniu decyzji przez organ I instancji uległy zmianie, oraz te, które w świetle zmienionych przepisów prawa mają znaczenie prawne ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lipca 2000r., V SA 102/00). Na gruncie przedmiotowej sprawy organ nie dopełnił wspomnianego obowiązku, powielając uchybienie organu I instancji. Ponadto podnieść należy, że kwestie związane z zasadami dostępu do informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112 poz.1198 ze zm.). Przepisy te określają zarówno pojęcie informacji publicznej, jak i organy zobowiązane do jej udzielania oraz tryb w jakim udzielenie informacji bądź odmowa jej udzielenia następuje. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Organ zasadnie stwierdził, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Podnieść należy, że zgodnie z art. 4 ust. 3 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu informacji. Na marginesie zatem należy dodać, że jeśliby organ, do którego zwraca się wnioskodawca, będący podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej jako organ władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), nie posiadał żądanej informacji, to w takiej sytuacji odmowa jej udostępnienia byłaby uzasadniona. W tym miejscu trzeba wskazać, że art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przewiduje decyzyjny tryb załatwianie spraw dotyczących odmowy udostępnienia informacji publicznej. Jednakże z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że w przypadku braku żądanych informacji organ nie ma obowiązku wydania decyzji, a wystarczające jest poinformowanie wnioskodawcy pismem o tym fakcie. Organy nie powinny się więc w takiej sytuacji sugerować wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 września 2009r. (sygn. akt II SAB/Ol 29/09), gdyż orzeczenie to nie rozstrzygało jednoznacznie formy odmowy udzielenia informacji publicznej w sytuacji gdy wnioskodawca żąda takiej informacji, a organ nią nie dysponuje. Organy z pewnością nie były też związane treścią cytowanego wyroku, bo chociaż dotyczył on tego samego skarżącego to przedmiotem tamtej sprawy nie był wniosek rozpatrywany w niniejszym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto w pkt II stosownie do art. 152 tejże ustawy.