III SA/Łd 637/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Protokolant asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2010 r. sprawy ze skargi B.Z. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A. w S. na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wezwania do usunięcia naruszenia prawa 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. nakazuje ściągnąć od Starosty [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem nieuiszczonego wpisu od skargi. Postanowieniem z dnia 23 września 2009 roku, sygn. akt III SA/Łd 187/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odrzucił skargę B. Z. na stanowisko Starosty [...] zawarte w pismach z dnia 23 października 2006 roku, dotyczące odmowy włączenia dokumentacji rozgraniczeniowej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż stanowisko Starosty [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do zasobu geodezyjnego sporządzonej przez skarżącego dokumentacji geodezyjnej jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa, która podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na mocy przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie jednak z art. 52 § 1 powołanej ustawy, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Natomiast jeżeli ustawa nie przewidywała środków odwoławczych w sprawie będącej przedmiotem skargi, należało przed wniesieniem skargi zwrócić się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, stosownie do treści art. 52 § 3 ustawy. Skarżący wniósł skargę do Sądu bez uprzedniego wyczerpania trybu określonego w art. 52 § 3 powołanej ustawy. Niezachowanie tego wymogu spowodowało, iż skarga B. Z. z dnia 25 lutego 2009 roku była niedopuszczalna i jako taka, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 ustawy, podlega odrzuceniu. Na marginesie sprawy Sąd wskazał, iż organy orzekające w przedmiotowej sprawie nie pouczyły skarżącego o możliwości oraz o trybie i sposobie wniesienia ewentualnego środka zaskarżenia. O możliwości zaskarżenia stanowiska Starosty [...] skarżący dowiedział się dopiero z pisma Głównego Geodety Kraju z dnia 29 września 2008 roku, będącego dopowiedzią na interwencję skarżącego. W piśmie z dnia 20 października 2009 roku skierowanym do Starosty [...], B. Z. wystąpił z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, z jednoczesnym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa poprzez włączenie dokumentacji technicznych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Pismem z dnia [...], Nr [...] Starosta [...] poinformował skarżącego, iż w niniejszej sprawie nie nastąpiło naruszenie prawa, ponieważ działania organu były prawidłowe, natomiast skarżący nie zastosował się do zaleceń w zakresie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Odnosząc się natomiast do wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia, organ administracji odwołując się do treści art. 58 § 1 i 2 k.p.a. wskazał, iż wniosek jest niezasadny, gdyż skarżący nie wykazał, co było przyczyną uchybienia terminu i nie udokumentował zachowania terminu 7 dni, od daty ustania przyczyny uchybienia terminu, w ciągu którego należy złożyć prośbę o przywrócenie terminu. W dniu 26 listopada 2009 roku B. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę zatytułowaną "skarga na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmowie włączenia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji technicznej z wykonanego rozgraniczenia działki oznaczonej nr ewidencyjnym 654 położonej we wsi G. gmina B. oraz dokumentacji dotyczącej rozgraniczenia działek oznaczonych nr 102 i 103 położonych w obrębie nr 30 w S". Podnosząc zarzut art. 58 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 6, art.7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 oraz art. 124 § 2 w związku z art. 107 § 3 i art. 126 k.p.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania skarżący podkreślił, iż przyczyną uchybienia terminu, był brak wiedzy o konieczności wystąpienia do organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Przyczyna uzasadniająca uchybienie terminu ustała natomiast dopiero w dniu 13 października 2009 roku tj. po doręczeniu odpisu postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 września 2009 roku o odrzuceniu skargi, z którego dowiedział się o sposobie i trybie ewentualnego zaskarżenia czynności Starosty [...]. Ponadto skarżący podkreślił, iż zgodnie z treścią art. 59 § 1 k.p.a. w kwestii odmowy przywrócenia terminu, organ administracji wydaje postanowienie. Zaskarżone w niniejszej sprawie pismo Starosty [...] z dnia [...] nie posiada właściwej formy postanowienia, jednakże z uwagi na swoją treść zostało przez skarżącego potraktowane jak postanowienie. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o odrzucenie skargi lub jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym piśmie z dnia 27 października 2009 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) obowiązującej od 1 stycznia 2004r. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie zaś z art. 1 § 2 tej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kognicja Sądu ograniczona jest więc do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.),dalej p.p.s.a.>, Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przechodząc do oceny zasadności wniesionej skargi, stwierdzić należy, że w ocenie Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie zostało wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie należy podnieść, że stosownie do treści art. 134 § 1 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, iż pismo Starosty [...] z dnia [...] znak [....] zostało uznane przez Sąd za postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o usunięcie naruszenia prawa mimo, iż formalnie nie zostało przez organ tak zatytułowane. Zarówno bowiem w doktrynie jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że przy kwalifikowaniu czynności organu administracji publicznej należy brać pod uwagę przedmiot oraz formę rozstrzygnięcia, mając na względzie spełnienie podstawowych przesłanek będących kryterium kwalifikującym dany akt. Postanowienie jako akt stosowania przepisów proceduralnych jest wydawane w postępowaniu administracyjnym z reguły na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i z reguły te przepisy stanowią podstawę prawną postanowienia, chyba, że postanowienie jest stanowione na podstawie przepisów ustaw szczególnych, wówczas te przepisy należy powołać jako podstawę prawną postanowienia, albo oba te rodzaje przepisów łącznie. Postanowienie dotyczy poszczególnych kwestii wynikających z toku postępowania. Przedmiotem postanowienia jest kwestia proceduralna powstała w toku załatwiania sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej. Składniki postanowienia określają przepisy art. 124 w zw. z art. 107 § 2-5 (art. 126) Kpa. Postanowienie winno więc zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sadu administracyjnego, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy Sąd uznał że powyższe elementy występują w piśmie z dnia [...], a więc pismo to należy kwalifikować jako postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o usunięcie naruszenia prawa. Z uwagi na fakt, iż wniosek o usunięcie naruszenia prawa zastępuje niejako środek odwoławczy w przypadku aktów i czynności na które nie przysługuje środek odwoławczy , organ prawidłowo pouczył skarżącego o możliwości zaskarżenia tego postanowienia do sądu administracyjnego. Przechodząc do meritum sprawy Sąd uchylił zaskarżone postanowienie z uwagi na istotne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie. Zgodnie z art. 58 § 1 Kpa w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). W piśmie z dnia 20 października 2009 roku skarżący zwrócił się z wnioskiem o przywrócenie terminu z jednoczesnym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa poprzez włączenie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji technicznej z rozgraniczenia nieruchomości oznaczonych nr [...] oraz nr [...]. W uzasadnieniu podał, że w dniu 13 października 2009 roku otrzymał postanowienie WSA w Łodzi o odrzuceniu jego skargi na czynność Starosty [...] z dnia [...] w przedmiocie odmowy włączenia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji technicznej z rozgraniczenia nieruchomości oznaczonych nr [...] oraz [...]. Wskazał, że nie był pouczony przez organ o możliwości i trybie wniesienia ewentualnego środka zaskarżenia na działanie organu. Po rozpoznaniu przedmiotowego wniosku Starosta [...] zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] odmówił przywrócenia skarżącemu terminu do wezwania do usunięcia naruszenia prawa uzasadniając, że we wniosku skarżący nie wskazał co było przyczyną uchybienia terminu oraz nie udokumentował zachowania 7-dniowego terminu od dnia ustania przyczyny uchybienia. Takiego stanowiska organu nie można zaaprobować. Organ administracji działając z upoważnienia ustawowego i reprezentując państwo wobec obywatela ma nie tylko prawa wynikające z ustawy, ale równocześnie obowiązki należytego działania, do których należy m.in. zapewnienie, aby strona nie poniosła szkody w wyniku prowadzonego postępowania administracyjnego. Wypełnieniu takiego zadania w szczególności służy wydanie postanowienia wzywającego do uzupełnienia wniosku, ale także czynności organu wynikające z określonej w art. 9 k.p.a. zasady informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, która to zasada została ustalona w interesie obywatela. W sprawach, w których na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne, a twierdzenia strony są w ocenie organu ogólnikowe i lakoniczne, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń. Dopiero gdy strona nie wskaże takich konkretnych okoliczności, można z tego wywieść negatywne dla niej wnioski. Sam fakt występowania w art. 58 § 1 k.p.a. instytucji uprawdopodobnienia nie zwalnia organu, wydającego na jego podstawie stosownego postanowienia, z obowiązku podjęcia wszelkich działań, których celem, z uwagi na słuszny interes obywateli, będzie dokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy. Przepis ten nie zwalnia organu z konieczności podjęcia wszelkich działań, których efektem będzie potwierdzenie przez osobę wnioskującą wiarygodności okoliczności, na które powołała się podając przyczynę niedopełnienia w terminie określonych czynności procesowych. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że jeżeli w ocenie organu strona nie wykazała co było przyczyną uchybienia terminu i nie udokumentowała zachowania 7 dniowego terminu do wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu, to na organie ciążył obowiązek wezwania strony, celem wyjaśnienia powyższych wątpliwości i zweryfikowania podstaw wniosku. W tym miejscu podnieść wypada, że postanowienie WSA w Łodzi z dnia 23 września 2009 roku w sprawie sygn. akt III SA/Łd 187/09 o odrzuceniu skargi skarżącego z uwagi na niewyczerpanie trybu przed wniesieniem skargi do sądu, Starosta [...] otrzymał 14 października 2009 roku. Postanowienie to wobec niewniesienia przez żadną ze stron skargi kasacyjnej uprawomocniło się. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W świetle zaś art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że organy administracji nie pouczyły nigdy skarżącego o możliwości ewentualnego zaskarżenia czynności odmowy przyjęcia do zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzonej przez skarżącego dokumentacji technicznej z rozgraniczenia nieruchomości. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych funkcjonuje pogląd, że brak pouczenia lub wadliwe pouczenie nie może szkodzić stronie i jeżeli jest przyczyną negatywnych konsekwencji dla strony stanowi podstawę przywrócenia terminu z uwagi na brak winy. W sytuacjach, gdy strona nie wiedziała o przysługujących jej środkach zaskarżenia za dzień ustania przyczyny uchybienia terminu przyjmuje się dzień, w którym strona dowiedziała się o takiej możliwości. W przedmiotowej sprawie organ nie próbując nawet wyjaśnić istotnych dla sprawy okoliczności odmówił przywrócenia terminu. W ocenie Sądu postępowanie organu narusza podstawowe zasady postępowania, o których była mowa wyżej w sposób istotny, a więc mogący mieć wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie. Na zakończenie wyjaśnienia wymaga, że bezpodstawnie w postanowieniu o odmowie przywrócenia terminu Starosta [...] przedstawił swoje stanowisko w przedmiocie wezwania skarżącego do usunięcia naruszenia prawa. Z istoty przepisu art. 58 Kpa wynika, że to strona składając wniosek o przywrócenie terminu ma obowiązek jednoczesnego dopełnienia czynności dla której wskazany był termin. Nie oznacza to jednak, że organ w postanowieniu w sprawie przywrócenia terminu rozstrzyga jednocześnie w kwestii merytorycznej, tym bardziej, gdy tak jak w przedmiotowej sprawie organ odmówił przywrócenia terminu. Wobec powyższego uznając, że organ procedował niezgodnie z art. 7, 9, 77 § 1 oraz naruszył art. 58 § 1 i § 2 Kpa Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O ściągnięciu od Starosty [...] nieuiszczonego wpisu sądowego, orzeczono stosownie do art. 223 § 2 cytowanej ustawy. a.ł.