I SA/Ke 117/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędzia WSA Ewa Rojek (spr.), Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Banach, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 4 marca 2010r. sprawy ze skargi A K na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 11 kwietnia 2008r. (sygn. Akt VSA/Wa 155/08) uchylił decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z [...] nr[...] , w przedmiocie odmowy A. K. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. W uzasadnieniu rozstrzygnięca sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja zawiera istotne braki, które nie pozwoliły Sądowi prawidłowo skontrolować zaskarżonego aktu, w kontekście podnoszonych przez skarżącego zarzutów dotyczących przedawnienia należności składkowych. W osnowie bowiem decyzji zarówno z [...] jak i z[...] ., Prezes KRUS podaje ogólną kwotę zaległości. Natomiast brak jest niezbędnych informacji co na powyższą kwotę się składa – jakiego kwartalnego okresu składki dotyczą i jakiej wysokości. Sąd wskazał, że prawidłowe rozstrzygnięcie w sposób precyzyjny powinno wskazywać kwotową wysokość zadłużenia (z rozróżnieniem na należność główną i odsetki) z podaniem okresów jakich one dotyczą, a nie jedynie globalnej sumy zaległości. Sąd podniósł także, że w zaskarżonej decyzji Prezes KRUS powołał się na nieprawidłową podstawę prawną tj. art. 138 § 1pkt 2 k.p.a.(dotyczącą przypadków w których uchyla się decyzję). Ponadto sąd zalecił organowi przy ponownym rozpoznaniu sprawy, aby dołączył do akt sprawy pismo organu z 16 października 2003r. i wyjaśnił jego charakter. Po dokonaniu tej czynności dopiero będzie można ustalić czy pismo z 15 grudnia 2003r. jest odwołaniem, czy , jak twierdzi organ , wnioskiem wszczynającym postępowanie o umorzenie zaległych składek. Jeżeli organ ustali, że pismo z 15 grudnia 2003r. jest odwołaniem, koniecznym będzie uchylenie decyzji Prezesa KRUS z 12 lipca 2007r. i rozpoznanie pisma z 15 grudnia 2003r. jako środka odwoławczego. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes KRUS, decyzją z [...] nr [...] , odmówił A.K. umorzenia należności z tytułu składek, które na dzień wpływu pierwszego wniosku o umorzenie wynosiły łącznie 10 658,60zł, w tym należność główna 5 055,70zł, odsetki 5 602,90zł i obejmowały okres od IV kwartału 1993r. do I kwartału 1997r. oraz od I kwartału 1999r. do III kwartału 2003r., a na dzień wpływu wniosku z 15 grudnia 2003r. wynosiły 10 750,52zł, w tym: należność główna – 5 055,70zł, odsetki – 5 771,00zł i obejmowały w/w okres. Decyzją z[...] ., nr [...] Prezes KRUS odmówił umorzenia wnioskowanych zaległości, które jak wskazał po odpisaniu należności przedawnionych za okres od I kwartału 1995r. do IV kwartału 1998r., na skutek wyroku Sądu Okręgowego w Kielcach z 9 września 2008r. wynosiły 5432,60 zł w tym należność główna – 3790 zł i odsetki 1642,60 zł i obejmowała okres od IV kwartału 1993r. do I kwartału 1997r. oraz od I kwartału 1999r. do III kwartału 2003r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że 6 lipca 1993r. A.K. otrzymał w drodze darowizny gospodarstwo rolne o powierzchni powyżej 1 ha przeliczeniowego. W późniejszym okresie powiększył to gospodarstwo, dokupując i dzierżawiąc dalsze grunty. Według aktualnych danych, będących w posiadaniu Placówki Terenowej KRUS w O., obecnie A. K. posiada grunty o powierzchni 16,1485ha przeliczeniowych, a jego małżonka 7,1590ha przeliczeniowych. O fakcie posiadania gospodarstwa i prowadzenia działalności rolniczej, KRUS został poinformowany dopiero we wrześniu 2003r. W zgromadzonym materiale dowodowym nie znalazły natomiast potwierdzenia informacje strony o składaniu do jednostki KRUS jakichkolwiek dokumentów w okresie wcześniejszym. W tej sytuacji, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa strona została objęta ubezpieczeniem społecznym rolników z okresem wstecznym, od dnia przejęcia gospodarstwa rolnego, z wyłączeniem okresów, w których udokumentowany został fakt podlegania ubezpieczeniu w ZUS z tytułu zatrudnienia. Nie został natomiast uwzględniony jako okres podlegania innemu ubezpieczeniu fakt pobierania zasiłków chorobowych po ustaniu stosunku pracy, bowiem ówcześnie obowiązujące przepisy nie zwalniały takich osób z obowiązku podlegania ubezpieczeniu rolniczemu. Dodatkowo, od dnia zawarcia związku małżeńskiego ubezpieczeniem społecznym rolników została objęta małżonka A. K. Organ stwierdził, że przyczyną powstania zadłużenia było niedopełnienie spoczywającego na stronie obowiązku zgłoszenia się do ubezpieczenia w przewidzianym ustawą terminie wynikającym z zapisów art. 37 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Organ wskazał, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i umorzenie całości zadłużenia z 13 sierpnia 2008r., uzupełniony pismem z 17 sierpnia 2009r. strona motywowała faktem, że przejęte gospodarstwo było zaniedbane i wymagało licznych inwestycji, takich jak generalny remont zawalonej stodoły. Według strony obecnie gospodarstwo również jest niedochodowe, bowiem jest nie zmechanizowane (strona posiada tylko stary ciągnik) i trzeba ponosić dodatkowe koszty związane z wynajmem maszyn rolniczych. Organ wskazał także, że należność za okres od 1 stycznia 1995r. do 31 grudnia 1998r. została odpisana jako przedawniona (wyrok Sądu Okręgowego w Kielcach z 9 września 2008r., potwierdzony wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Krakowie). W sentencji powyższej decyzji jednocześnie wskazano jakich okresów dotyczy zadłużenie. Organ podniósł, że prowadzone postępowanie potwierdziło, iż gospodarstwo rolne strony rzeczywiście oprócz starego ciągnika nie jest wyposażone w środki techniczne. Ustalono ponadto, że strona korzysta z płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, przyznawanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Z informacji udostępnionych przez Agencję wynika, iż za 2008r. A.K. otrzymał kwotę 4489,93zł, a jego małżonka 1480,56zł. Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wskazał na art. 41a ust.1 pkt.1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, zgodnie z którym Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć na raty lub umorzyć w całości lub w części w przypadku uzasadnionym ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan funduszów emerytalno-rentowego i składkowego. Organ wyjaśnił, że określenie "ważny interes zainteresowanego" należy rozumieć jako zaistnienie szczególnych zdarzeń losowych, niezależnych od działań danej osoby, powodujących ograniczenie zdolności płatniczych. Ważnym interesem płatnika, dającym podstawy do udzielenia ulg lub umorzenia całości lub części zadłużenia jest potwierdzenie jego szczególnie trudnej sytuacji bytowej, w której konieczność opłacenia składek zagrażałaby podstawom egzystencji. Z drugiej jednak strony ustawodawca, w powyżej przedstawionym przepisie nakazuje zestawić sytuację płatnika ze stanem funduszy Kasy. Zadaniem Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego jest zapewnienie realizacji prawa do należnych rolnikom z tytułu podlegania ubezpieczeniu świadczeń. Do wykonania tych zadań niezbędne jest gromadzenie środków finansowych pochodzących ze składek opłacanych przez rolników, a w przypadku funduszu emerytalno - rentowego także ze środków finansowanych w przeważającej części z budżetu państwa. Ponadto organ wskazał, że umarzanie przez KRUS należności nie może być obligatoryjną, zastępczą formą rozwiązywania problemów gospodarczych i finansowych poszczególnych rolników. Sam fakt, niedochodowości gospodarstwa, nie może być podstawą do umorzenia całości zadłużenia, a zatem faktycznego zwolnienia strony z obowiązku opłacania składek w kilkuletnim okresie. Odpłatnego wynajmu maszyn rolniczych również nie można określić jako sytuacji nadzwyczajnej, gdyż jest to sposób radzenia sobie z wykonywaniem prac polowych. Organ przyznał, że dochodowość gospodarstwa A. K., tak jak w przypadku wielu rolników, gospodarujących na podobnym areale gruntów, jest niezadowalająca. Organ nadmienił, że mając na uwadze jego trudności finansowe proponował możliwość spłaty zaległości w miesięcznych ratach, wyznaczonych z pominięciem miesięcy w których przypada termin płatności bieżących składek. Zdaniem organu strona dysponując własnymi i dzierżawionymi gruntami rolnymi może wygospodarować pewien dochód zwiększany dopłatami z ARiMR i jest w stanie pozostałą część zadłużenia spłacić w dłuższym okresie czasu w formie rat, tym bardziej, że po odpisaniu należności przedawnionych suma zadłużenia uległa wyraźnemu zmniejszeniu. Ponadto organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 10 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, stronie została zapewniona możliwość zapoznania się z dowodami zebranymi w sprawie stanowiącymi podstawę podjęcia decyzji oraz zgłoszenia ewentualnych uwag. Na decyzję Prezesa KRUS z 23 grudnia 2009r. A. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzji zarzucił rażące naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 1, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organ nie wykazał za jaki okres skarżący podlegał ubezpieczeniu. Z decyzji nie wynika także jaka jest zaległość i za jaki okres należy płacić odsetki. Zdaniem skarżącego uzasadnienie decyzji nie wskazuje dlaczego odmówiono mu umorzenia zaległości. Stwierdził, że w sprawie nie został ustalony stan faktyczny, a odsetki zostały naliczone od należności przedawnionych. W opinii skarżącego odsetki powstały na skutek nieprawidłowości w działaniu KRUS przez co naruszono zasadę prawdy obiektywnej, z uwzględnieniem słusznego interesu obywatela. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że przedmiotem postępowania był wniosek o umorzenie, a nie sprawa o objęcie ubezpieczeniem społecznym rolników, którą rozstrzygnięto prawomocną decyzją z 18 września 2003r. Ponadto w piśmie z 29 lipca 2009r. Placówka Terenowa KRUS w O. wskazała mi. in. odpisane należności oraz stan zadłużenia na dzień sporządzenia pisma. W złożonym dnia 26.II.2010r. piśmie procesowym skarżący jeszcze raz przedstawił swoją sytuację życiową oraz przebieg postępowania przed organami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 ustawy z dnia 30.VIII.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr.153, poz.1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrolę tę wykonują biorąc pod uwagę kryterium legalności. W związku z powyższym zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – sąd uwzględniając skargę na decyzje lub postanowienie stwierdza nieważność tych aktów w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000r. Nr. 98, poz. 1071 ze zm.; dalej kpa) lub w innych przepisach. Jednocześnie w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawa prawną. Wychodząc poza granicę skargi stwierdzić należy, że jest ona zasadna choć nie z przyczyn w niej podniesionych. Na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 20.XII.1990r. O ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn. Dz.U. z 2008r. Nr. 50, poz. 291 dalej jako ustawa u.s.r.) Prezes Kasy wydaje decyzje m.innymi w sprawach o jakich mowa w art. 41a. Przepis ten stanowi z kolei, że Prezes Kasy w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może umorzyć w całości lub części należności z tytułu składek na ubezpieczenie. Od decyzji wydanej w oparciu o powyższe przepisy strona może w trybie art. 127 § 3 kpa złożyć do organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepis ten jest wyrazem ustanowionej w art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności postępowania i stanowi, że od decyzji wydanej w I instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednak strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś do wniosku tego mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Przesłanką do przyjęcia powyższego przepisu jako podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia był fakt, że Prezes KRUS, zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy u.s.r. jest centralnym organem administracji rządowej, a zatem zgodnie z definicją zawartą w art. 5 § 2 pkt 4 kpa jest on ministrem w rozumieniu tej ustawy. Zaskarżona decyzja wydana została w opisanym wyżej trybie, co oznacza, że decyzja II instancji stanowi wyraz ponownego rozpatrzenia sprawy, w granicach wyznaczonych wnioskiem strony oraz rozstrzygnięciem organu I instancji, do którego to rozstrzygnięcia organ odwoławczy musi się odnieść, rozstrzygając tą samą sprawę, która stanowiła przedmiot postępowania organu I instancji. Przepis art. 138 kpa zawiera zamknięty katalog rodzajów decyzji, które może wydać organ odwoławczy, po rozpatrzeniu odwołania, a w przedmiotowej sprawie po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z art. 138 § 1 kpa wynika zatem, że organ odwoławczy wydaje decyzje w której: 1. utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję 2. uchyla zaskarżoną decyzje w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając te decyzję – umarza postępowanie I instancji, albo 3. umarza postępowanie odwoławcze Z powyższej regulacji wynika niezbicie, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w komentowanym przepisie. W tym miejscu marginalnie wskazać należy, że do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie ma zastosowania paragraf 2 art. 138 kpa statuujący możliwość wydawania przez organ odwoławczy tzw. decyzji kasacyjnych, ponieważ wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy nie ma konstrukcji względnie dewolutywnej, jest bowiem rozpoznawany przez organ, który wydał zaskarżoną decyzje. Wydanie w trybie odwoławczym w tym wypadku rozumianym jako wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy decyzji zawierającej inne rozstrzygnięcie niż wymienione w sposób enumeratywny w art. 138 § 1 kpa stanowi w ocenie Sądu działanie naruszające art. 138 § 1 kpa w sposób kwalifikowany. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie albowiem Prezes Kasy wydając decyzję drugoinstancyjną w dniu 23.XII.2009r. zawarł w niej rozstrzygnięcie nieznane art. 138 §1 kpa albowiem nie odnosząc się do rozstrzygnięcia I instancji wskazał jedynie, że " odmawia umorzenia wnioskowanych należności" mimo iż jako podstawę prawną powołał przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Tym samym decyzja zawiera wewnętrzną sprzeczność gdyż mimo wskazania jako podstawy prawnej przepisu regulującego decyzje drugoinstancyjną sentencja decyzji zawiera rozstrzygnięcie właściwe dla organu I instancji. Sytuacja taka spowodowała, że wobec nieuchylenia decyzji I instancji pozostała ona w obrocie prawnym na równi z decyzją drugoinstancyjną co oczywiście narusza zasadę praworządności wynikająca z art. 6 kpa w związku z art. 107 § 1 i 138 §1 i 19 kpa. Podobne stanowisko zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w orzeczeniu z dnia 8.VII.2009r. IIISA/GL 116/09 (LEX nr.523454). Nadto Sąd ten wskazał, że " tok instancyjny, przez który należy rozumieć instancję, w której dana sprawa się znajduje powinien być rozstrzygnięty zgodnie z właściwością funkcjonalną organu, nie może być przez organ traktowany jako nieobligatoryjny wyznacznik postępowania. Zgodnie bowiem z art. 19 kpa organy z urzędu powinny przestrzegać swojej właściwości, rozumianej nie tylko jako właściwość miejscowa i rzeczowa, ale również jako właściwość funkcjonalna (instancyjna), będąca odmianą właściwości rzeczowej." Powyższe oznacza, że wydając zaskarżoną decyzję Prezes Kasy w sposób rażący naruszył art. 138 § 1 kpa. Oznacza to, że spełniona została przesłanka o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa., skutkująca stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Nie budzi wątpliwości, że rażące naruszenia prawa jako przesłanka nieważnościowa dotyczy również naruszenia prawa procesowego. Uważa się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy doczynienia wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa a dodatkowo gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja ta nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa ( patrz wyrok NSA VSA 86/92 ONSA 1993r., nr. 1 poz. 23). Przedmiotowe naruszenie ma taki właśnie charakter a konsekwencją pozostawienia w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji mogłoby być podwójne wyegzekwowanie tych samych zaległości( poprzez skierowanie do egzekucji decyzji I i II instancji). Dodatkowo wskazać trzeba, że zaskarżona decyzja mylnie odwołuje się do decyzji Prezesa Kasy z dnia 13.VIII.2008r. podczas gdy decyzja w I instancji o nr. (...) wydana została dnia 28.X.2008r. Ponownie rozpoznając sprawę Prezes KRUS winien wydać decyzję o rozstrzygnięciu wymienionym w art. 138 § 1 kpa. Rozpatrując wniosek skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy organ weźmie nadto pod uwagę, że nie można orzekać o umorzeniu lub odmowie umorzenia zaległości składkowych , które już wcześniej wygasły przez przedawnienie. Przypomnieć też trzeba, że przedawnienie jest skutkiem upływu czasu określonego w ustawie a nie wydania rozstrzygnięcia przez sąd ( który to pogląd zaprezentował organ w sentencji wyeliminowanego rozstrzygnięcia). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.