II SA/Łd 1073/09

Dnia 10 marca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA: Anna Stępień Sędzia WSA: Arkadiusz Blewązka Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2010 roku przy udziale --- sprawy ze skargi A. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego - oddala skargę. II SA/Łd 1073/09 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu odwołania A.S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], uchylił decyzję organu I instancji w całości i nakazał A.S. wykonanie rozbiórki budynku gospodarczego o wym. 4,50 m x 8,43 m, wybudowanego na działce nr [...] w S., gm. P., bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził w dniu 23 września 2008 r. kontrolę budynku gospodarczego zlokalizowanego w S., stwierdził, że ma on wymiary 4,50 m x 8,43 m i został usytuowany w odległości 1 m od granicy z sąsiednią działką nr [...]. Inwestor A.S. okazała zgłoszenie zamiaru wykonania budynku gospodarczego o wymiarach 4 m x 8 m, w odległości 3 m od granicy z działką nr [...], dokonane w dniu 17 listopada 2004 r. Organ ustalił także, że działka inwestora zlokalizowana jest na terenach budownictwa zagrodowego z dopuszczeniem budownictwa jednorodzinnego. W dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego O. wydał postanowienie zobowiązujące inwestora do przedłożenia w terminie trzech miesięcy dokumentacji niezbędnej do zalegalizowania budynku gospodarczego. Postanowieniem z dnia [...] organ, na wniosek inwestora, ustalił nowy termin wykonania obowiązku do dnia 31 maja 2009 r. Organ nie uwzględnił kolejnego wniosku strony o przedłużenie terminu do złożenia dokumentacji. Z uwagi na niezrealizowanie nałożonych obowiązków, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nakazał A.S. wykonanie rozbiórki budynku gospodarczego. W odwołaniu od ww. decyzji A.S. podniosła, że nie może złożyć wymaganych dokumentów, ponieważ w sądzie powszechnym toczy się sprawa rozgraniczenia jej działki z działką sąsiada. Organ odwoławczy, wydając w dniu [...] rozstrzygnięcie, stwierdził, że wzniesiony budynek ma powierzchnię 37,94 m², zatem na jego realizację wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Z uwagi zaś na niedostarczenie przez inwestora dokumentacji niezbędnej do zalegalizowania obiektu, zastosowanie przez organ nadzoru budowlanego regulacji zawartej w art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane było obligatoryjne. Organ II instancji wskazał również, że rozstrzygnięcie organu I instancji było poprawne, jednakże z uwagi na fakt, iż w sentencji nie podano wymiarów obiektu, konieczne było skorzystanie z kompetencji merytoryczno-kasatoryjnych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał także, że bez znaczenia pozostaje fakt prowadzenia przed sądem powszechnym postępowania rozgraniczeniowego. Sporny obiekt został zrealizowany na działce nr [...], w odległości 1 m od działki nr [...]. Z kolei postępowanie rozgraniczeniowe dotyczy ustalenia granicy między działkami nr [...] i [...], zatem sposób jego zakończenia nie ma żadnego wpływu na postępowanie. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. złożyła A.S. Podniosła, iż nie mogła złożyć dokumentacji potrzebnej do zalegalizowania obiektu z uwagi na toczące się przed sądem powszechnym postępowanie rozgraniczeniowe. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., przytaczając argumenty podniesione już w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek organy prowadzące postępowanie administracyjne nie ustrzegły się błędów. Nie miały one jednak wpływu na wynik sprawy. Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena legalności decyzji organów nadzoru budowlanego, które na podstawie art. 48 ust. 4 w związku z ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nakazały A.S. rozbiórkę samowolnie zrealizowanego budynku gospodarczego. Wprawdzie organ odwoławczy uchylił w całości decyzję organu I instancji w tym przedmiocie, jednak uczynił to wyłącznie z powodu niepodania wymiarów obiektu, co w jego ocenie mogłoby uniemożliwić późniejszą ewentualną egzekucję obowiązku. Tym niemniej uchylając decyzję pierwszoinstanacyjną, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. orzekł jednocześnie o rozbiórce przedmiotowego budynku gospodarczego, do czego upoważniał go przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zasadnicza wątpliwość w niniejszej sprawie sprowadza się, w ocenie Sądu, do pytania, czy organy zastosowały właściwy tryb postępowania. Skarżąca zgłosiła zamiar wykonania budynku gospodarczego o powierzchni 32 m², w odległości 3 m od granicy z działką sąsiednią. Niewątpliwie budowa takiego obiektu, stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo budowlane, nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. W myśl wskazanych przepisów bowiem budowa w ramach istniejącej działki siedliskowej parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m², przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m, wymaga jedynie dokonania zgłoszenia. Jednakże w wyniku kontroli zrealizowanego już obiektu ustalono, że nie dość, że jego powierzchnia wynosi więcej niż określone w przepisach 35 m² (dokładne wymiary to 4,50 m x 8,43 m), to dodatkowo został usytuowany w odległości 1 m od granicy z działką sąsiednią, czym naruszone zostały przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego uznał, że doszło do realizacji innego, niż objęty zgłoszeniem, obiektu, na którego realizację inwestor winien uzyskać pozwolenie na budowę. Dlatego też, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał prowadzone roboty budowlane (mimo, że inwestycja został już zakończona) i wezwał inwestora do złożenia stosownych dokumentów umożliwiających legalizację samowolnie wzniesionego obiektu. W ocenie Sądu taki tryb postępowania nie był właściwy. Przede wszystkim w niniejszej sprawie nie było możliwości zalegalizowania zrealizowanego obiektu budowlanego. Co do zasady budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy (§ 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych). Sytuowanie takiego budynku dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 12 ust. 2). W przedmiotowej sprawie nie było potrzeby uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, bowiem na terenie inwestycji obowiązywał plan miejscowy. Z pisma Wójta Gminy P. z dnia [...] wynika, że zgodnie z nim działka nr [...], na której wzniesiono sporny obiekt, znajduje się na terenach budownictwa zagrodowego z dopuszczeniem budownictwa jednorodzinnego (jednostka 1MR/MN). Nie ma wątpliwości zatem, że plan miejscowy nie dopuszczał możliwości usytuowania na terenie działki inwestora obiektów w odległości mniejszej niż 3 m od granicy z działką sąsiednią. Zapis taki winien bowiem wprost wynikać z planu. W sprawie nie mogły mieć również zastosowania przepisy ust. 3 § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Dopiero bowiem gdy spełnione są przesłanki, o których mowa w § 12 ust. 2, konkretne usytuowanie dyktują przepisy § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Nie jest zatem możliwe alternatywne stosowanie powyższych przepisów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2009 r., II OSK 1744/08). Powyższe oznacza, że sporny obiekt wzniesiony został w sposób uniemożliwiający jego legalizację – nie było bowiem możliwości doprowadzenia go do stanu zgodnego z przepisami, skoro usytuowany został zbyt blisko granicy z sąsiednią działką. To z kolei oznacza, że organ nadzoru budowlanego niewłaściwie zastosował tryb określony w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Nie został bowiem spełniony warunek określony w art. 48 ust. 2 pkt 2, by obiekt nie naruszał przepisów, w tym techniczno-budowlanych, a zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W ocenie Sądu, organ nadzoru budowlanego, po stwierdzeniu, że obiekt nie spełnia warunków określonych w zgłoszeniu (a więc ma powierzchnię większą niż 35 m² i do tego usytuowany jest tylko 1 m od granicy), powinien wszcząć postępowanie w trybie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane (obiekt zrealizowany na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1). Z kolei po ustaleniu, że nie ma możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z przepisami, powinien wydać nakaz rozbiórki w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Wprawdzie zarówno art. 48, jaki i art. 50 i 51 powołanej ustawy dotyczą samowoli budowlanej, lecz o zróżnicowanym charakterze. W przypadku art. 48 chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora władczych uprawnień organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia formalnej zgody na jego realizację, natomiast w przypadkach określonych w przepisach art. 50 i 51 chodzi jedynie o samowolne odstępstwo od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź zgłoszeniu. W takiej sytuacji obowiązkiem organów jest doprowadzenie do wymuszenia na inwestorze dokonanie zmian lub przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonym w przepisach Prawa budowlanego, a dopiero w razie niewykonania takiego obowiązku, do nakazania zaniechania dalszych robót bądź rozbiórki obiektu lub jego części (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2009 r., II OSK 1752/07, niepubl.). Rozbiórka obiektu budowlanego powinna zostać również orzeczona w sytuacji stwierdzenia przez organ niemożności doprowadzenia takiego obiektu do stanu zgodności z przepisami – jak w przedmiotowej sprawie. Tym niemniej, mimo niewłaściwego trybu, postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności obiektu zrealizowanego przez skarżącą, czy to prowadzone w trybie art. 50 i 51, czy też na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane, mogło zakończyć się jedynie wydaniem nakazu rozbiórki. Konstatacja taka oznacza, że naruszenie przez organy nadzoru budowlanego przepisów prawa materialnego nie miało w niniejszej sprawie wpływu na jej wynik, a tylko takie uchybienie, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., uzasadniałoby uchylenie zaskarżonej decyzji. Stwierdzić również należy, że w tym kontekście bez znaczenia pozostaje fakt powoływania się na postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy działką skarżącej i drugiego sąsiada (a więc niedotyczące granicy, przy której wzniesiony został sporny obiekt). Wprawdzie skarżąca twierdzi, że w związku z tym nie mogła uzyskać z odpowiednich zasobów geodezyjnych żadnej mapy, a więc nie mogła zrealizować obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...], jednak po pierwsze – ich uzyskanie nie wpłynęłoby w żaden sposób treść rozstrzygnięcia, po drugie - okoliczności tych skarżąca nie podnosiła na etapie postępowania administracyjnego, organ nie mógł więc się do nich ustosunkować, a po trzecie - zasadnie podnosi w odpowiedzi na skargę organ, że odpowiednie służby winny wydać mapę nieruchomości w jej aktualnym kształcie. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. LF