II SA/Po 641/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 03 lutego 2009r. sprawy ze skargi A.i R. P. na decyzję Wojewody Wielkopolsiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości; oddala skargę /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ B.Kamieńska /-/ E.Podrazik Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta zwrócił na rzecz E.F. i P. K. po ½ części nieruchomości położonej w P. przy ul [...], obręb [...], działka nr [...]. Zwrot nieruchomości nastąpił trybie art., 136 ust. 1, art. 137 ust. 1, art. 139, art. 140 ust. 1, 2, i 4 w zw. z art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.). Decyzję w dniu [...] stycznia 2008 r. doręczono pełnomocnikowi osób, na rzecz których decyzja została wydana, a w dniu [...] stycznia 2008 r. Zarządowi Dróg Miejskich w P. oraz Miastu P . W przewidzianym ustawą terminie odwołanie od tej decyzji wniósł Prezydent Miasta oraz Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w P . W dniu [...] marca 2008 r. w Wielkopolskim Urzędzie Wojewódzkim A. P. i R. P. złożyli wniosek o uznanie ich za stronę postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu działki nr [...]. Wnioskodawcy podnieśli, że jako właściciele działki nr [...] zostali pozbawieni udziału w postępowaniu zwrotowym. Tego samego dnia oboje skarżący wnieśli również odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...] r. Wojewoda postanowieniem wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) dnia [...] r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Na postanowienie to A. i R. P. wnieśli skargę do tut. Sądu. Skarga zarejestrowana została pod sygnaturą II SA/Po 591/08 i rozpatrzona odrębnie. Wyrokiem z dnia 3 lutego 2009 r. skargę oddalono. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda , po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez Prezydenta Miasta oraz Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w P. utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] r. Decyzję doręczono pełnomocnikowi osób, na rzecz których wydano decyzję zwrotową, Miastu P., Zarządowi Dróg Miejskich w P. oraz Staroście (karta nr [...] akt II instancji). Na powyższą decyzję skargę do sądu administracyjnego wnieśli A. P. i R.P., żądając jej uchylenia oraz uchylenia decyzji Starosty z dnia [...] r. Skarżący podnieśli, iż decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa, posiadają błędy formalne i merytoryczne oraz nie uwzględniają dowodów rzeczowych w postaci istnienia ulicy [...], która na odcinku od ulicy [...] przebiegała na terenie działek nr [...][...]. Wskazali, iż organ II instancji niewłaściwie rozpoznał skargi złożone przez Prezydenta Miasta oraz Zarząd Dróg Miejskich w P., a w uzasadnieniach obu decyzji zawarto nieprawdziwe dane odnośnie wnoszących przedmiotową skargę. Wskazano, iż skarżący bezpodstawnie wyłączeni zostali z postępowania, w konsekwencji Wojewoda nie doręczył im swojej decyzji. Wskazali, iż działka, której dotyczyło postępowanie zwrotowe, od [...] lutego 1998 r. stanowi część ulicy [...], która na odcinku do ulicy [...] wybudowana została przez Zarząd Dróg Miejskich. Natomiast w 2003 r. właściciele działek nr [...],[...] i [...], a także innych zostali pozbawieni istniejącej drogi dojazdowej, przez bezprawne działanie pełnomocnika osób, na rzecz których wydano decyzję zwrotową, która bezprawnie zagrodziła istniejącą ulicę na terenie działki nr [...] i [...]. Zakwestionowali działanie tej osoby w charakterze pełnomocnika osób, które wystąpiły o zwrot nieruchomości, jak również uprawnienie samych wnioskodawców do żądania zwrotu. W tym zakresie odwołali się do pisma Kierownika Działu Udostępniania Danych Katastru Nieruchomości z dnia [...] marca 2008 r., w którym zawarto stwierdzenie, iż działka nr [...] przed podziałem nie miała uregulowanego stanu prawnego, stąd możliwy był jej podział na działki nr [...] i [...], a po podziale poprzedni właściciel miał prawo wyłącznie do działki nr [...]. W konsekwencji działka nr [...] nie powinna podlegać zwrotowi. Zdaniem skarżących Starosta oraz Wojewoda powinni uznać ich za stronę postępowania zwrotowego, bowiem przez lata byli użytkownikami ulicy [...], także na odcinku obejmującym działkę nr [...]. Wskazali, że w tym przypadku przysługuje im interes prawny, są bowiem właścicielami sąsiedniej nieruchomości, a poprzez działkę nr [...] jest możliwy jedyny dojazd do drogi publicznej z działki, której są właścicielami. Zdaniem skarżących wydane decyzje są dla nich, jako właścicieli działki nr [...], krzywdzące. Do skargi załączyli kserokopie korespondencji złożonej przez nich Staroście i Wojewodzie oraz dokumenty na okoliczność budowy i oddania do użytku ulicy [...] oraz mapy geodezyjne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak przymiotu strony postępowania. Wojewoda wskazał, iż skarżący nie posiadają żadnego tytułu prawnego do zwracanej nieruchomości, posiadają jedynie działkę, do której miała prowadzić niezrealizowana nigdy na działce nr [...] droga. Nie wskazali przy tym przepisu prawa, na podstawie którego w razie pozytywnego lub negatywnego rozpatrzenia wniosku o zwrot nieruchomości, powstanie po ich stronie interes prawny lub obowiązek. Odwołując się do orzecznictwa ukształtowanego w odniesieniu do art. 28 kpa organ wskazał, iż stronami postępowania o zwrot nieruchomości, a wiec podmiotami posiadającymi interes prawny, jest jej poprzedni właściciel lub jego następcy prawni, aktualny właściciel nieruchomości, a także osoby, które wykażą, że przysługuje im tytuł prawnorzeczowy do tej nieruchomości. Żadnego z tych warunków skarżący nie spełniają. Zdaniem organu odwoławczego przysługuje im jedynie interes faktyczny, który oznacza sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest bezpośrednio zainteresowany w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć stosownymi przepisami prawa. Wskazano, iż przymiotu strony nie wykazuje osoba, która swój udział w postępowaniu administracyjnym opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego. Wskazano, iż wbrew stwierdzeniom zawartym w skardze Starosta nie uznał skarżących za stronę postępowania, a w treści decyzji pierwszoinstancyjnej skarżący są jedynie wymienieni, jako osoby, które skarżyły się na działania pełnomocnika wnioskodawców. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga podlega oddaleniu. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie jest jednak związany - stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzutami i wnioskami skargi. Postępowania administracyjne oparte jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że jest wszczynane wyłącznie na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Zgodnie z art. 50 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W myśl art. 50 §2 tej ustawy uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Tak ukształtowana struktura postępowania sądowoadministracyjnego determinuje krąg podmiotów, którym przepisy procesowe mogą przyznać prawo do jego uruchomienia. Oznacza, że dwie kategorie podmiotów mają prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego - pierwszą stanowią te, którym to uprawnienie przysługuje dla ochrony ich interesu prawnego. Druga kategoria to podmioty instytucjonalne, którym zostało przyznane prawo do wniesienia skargi w cudzej sprawie, ze względu na konieczność ochrony również obiektywnego porządku prawnego (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 2004). Oparcie legitymacji do złożenia skargi na kryterium interesu prawnego oznacza, że akt lub czynność zaskarżona przez konkretny podmiot do wojewódzkiego sądu administracyjnego musi dotyczyć jego interesu prawnego. W zakresie zatem zaskarżenia do sądu decyzji administracyjnej legitymację do złożenia skargi ma ten podmiot, któremu przepisy prawa materialnego legitymację taką przyznają. Interes prawny to interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. W świetle brzmienia art. 50 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi interes prawny może także wynikać z przepisów prawa procesowego oraz ustrojowego. Decyzja administracyjna o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości wydawana jest na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z brzmienia tych przepisów jednoznacznie wynika, iż stronami postępowania prowadzonego na tej podstawie są poprzedni właściciel nieruchomości (jego następca prawny) oraz aktualny właściciel nieruchomości. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, iż status strony w tym postępowaniu mają także osoby, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe do zwracanej nieruchomości bądź uprawnienia o charakterze obligacyjnym (np. najemcy nieruchomości) (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2003 r., sygn. akt OPS 6/03, ONSA 2004/1/10, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 marca 2001 r., sygn. akt I SA 2313/99, LEX nr 78955, z dnia 13 marca 2001 r., sygn. akt I SA 2312/99, LEX nr 78956, z dnia 27 czerwca 2001 r., I SA 136/01, LEX nr 78939). Tym samym wyłącznie tak określone podmioty posiadają legitymację procesową do występowania w charakterze strony w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W tym miejscu wskazać należy, iż w świetle postanowień art. 138 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami także oddanie wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w trwały zarząd lub obciążenie jej prawem użytkowania, czy też uprawnienia osób trzecich do korzystania z nieruchomości na podstawie umów cywilnoprawnych obligacyjnych (dzierżawa, najem, użyczenie) nie mogą ograniczać uprawnień byłego właściciela (następców prawnych) do uzyskania zwrotu nieruchomości. Stosunki te wygasają bowiem z mocy prawa z dniem, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości staje się ostateczna, albo z upływem trzech miesięcy od tego dnia (por. T. Woś, Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości, PWN Warszawa 1998, s. 207). Tym bardziej takiej legitymacji nie posiadają osoby, które są właścicielami nieruchomości położonej w sąsiedztwie nieruchomości, której dotyczy postępowanie zwrotowe. W tym miejscu wskazać należy, iż od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1355/98, LEX nr 41827, z dnia 5 października 1998 r., sygn. akt II SA 1104/98, LEX nr 41301, z dnia 19 stycznia 1995 r., sygn. akt I SA 1326/93, Glosa 1996/1/5, z dnia 13 grudnia 1993 r., sygn. akt I SA 1725/93, Glosa 1997/4/13, z dnia 6 września 1999 r., sygn. akt IV SA 2473/98, LEX nr 47873). Właściciel nieruchomości sąsiedniej, o ile nie przysługuje mu ograniczone prawo rzeczowe do wywłaszczonej nieruchomości bądź uprawnienie o charakterze obligacyjnym, może mieć co najwyżej interes faktyczny w postępowaniu zwrotowym. W badanym przypadku skarżący nie posiadają żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, o której stanowi zaskarżona decyzja. Skarżący jako okoliczność mającą uzasadniać interes prawny w kwestionowaniu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, powołali utratę dostępu do drogi publicznej - ul. [...]. Okoliczności związane z faktycznym korzystaniem w przeszłości ze zwracanej nieruchomości przez skarżących oraz innych mieszkańców nieruchomości położonych w tym rejonie nie mogą mieć żadnego wpływu na postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w świetle braku posiadania tytułu prawnego do zwracanej nieruchomości (por. wyrok NSA z 24.02.2006 r. sygn. akt I OSK 519/05 Lex nr 194052). W badanym przypadku skargę wniosły osoby, którym w świetle przepisów prawa materialnego przymiot strony postępowania nie przysługuje, przymiotu takiego nie posiadały w toku postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, osoby które w tym postępowaniu nie brały udziału. W tym miejscu wyjaśnić, iż samo wymienienie nazwisk skarżących w uzasadnieniu decyzji Starosty nie oznacza, że uznano ich za stronę postępowania. W świetle treści art. 50 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi legitymację do wniesienia skargi miałyby osoby, którym została doręczona decyzja administracyjna, co w badanym przypadku nie miało miejsca. W tych okolicznościach skarga jako niedopuszczalna podlega oddaleniu na mocy art. 151 w zw. z art. 50 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na uznanie, iż skarżący nie posiadają legitymacji skargowej, zaskarżona decyzja nie podlega ocenie merytorycznej, a Sąd nie jest zobligowany do odniesienia się do zarzutów skargi podniesionych w tym zakresie. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ B. Kamieńska /-/ E. Podrazik