II SA/Sz 1391/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 marca 2010r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu zwrotu jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej I uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...]r. nr [...], II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] r. znak [...] Starosta [...] na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. Nr 98 z 2000 r. poz. 1071 ze zm.) art. 9 ust.1 pkt. 14 d oraz art. 76 ust 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 69 z 2008 r. poz. 415 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku W. P. o umorzenie należności z tytułu zwrotu jednorazowych środków orzekł o odmowie umorzenia należności w kwocie [...] zł z tytułu zwrotu jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej. W uzasadnieniu decyzji Starosta podał, że na podstawie umowy nr [...] z dnia [...] r. W. P. otrzymał [...] zł ze środków Funduszu Pracy na realizację programów na rzecz promocji zatrudnienia, łagodzenia skutków bezrobocia i aktywizacji zawodowej, na podjęcie działalności gospodarczej. W związku z niedostarczeniem w terminie dokumentów potwierdzających rozpoczęcie działalności gospodarczej, Powiatowy Urząd Pracy w [...] w dniu [...] r. wystąpił o zwrot całej przyznanej kwoty wraz z odsetkami. Organ I instancji podał, iż w dniu [...] r. W. P. dostarczył zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, zaświadczenie o numerze identyfikacyjnym REGON, zaświadczenie o niezaleganiu w podatkach z Pierwszego Urzędu Skarbowego w [...] oraz zaświadczenie o niezaleganiu w opłacaniu składek z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Jednakże z uwagi na fakt, iż dokumenty te złożono po terminie wynikającym z umowy oraz nie przedłożone zostały zgłoszenia do Urzędu Skarbowego i Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a także rozliczenie wydatkowania środków i dokumentów potwierdzających poniesione wydatki, Powiatowy Urząd Pracy pismem z dnia [...] r. podtrzymał swoje stanowisko odnośnie wystąpienia o zwrot przyznanych środków. Pismem z dnia [...] r. zobowiązany zwrócił się do Powiatowego Urzędu Pracy w [...] z prośbą o rozłożenie na raty kwoty przyznanej z Funduszu Pracy. Decyzją z dnia [...] r. Starosta [...] i rozłożył powyższą kwotę na 31 rat. Pismem z dnia [...] r. W. P. złożył w organie wniosek o odstąpienie od spłaty pozostałej części należności załączając dokumenty potwierdzające jego sytuację majątkową. Wniosek ten organ potraktował jako wniosek o umorzenie i poinformował W. P., że wydanie decyzji o umorzeniu należności wymaga opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia. Komisja powołana przez Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w [...] oraz Powiatowa Rada Zatrudnienia negatywnie zaopiniowały wniosek o umorzenie należności, gdyż w przypadku zobowiązanego nie wystąpiły przesłanki dające podstawę do umorzenia, o których mowa w art. 76 ust.7 ustawy o promocji zatrudniania i instytucjach rynku pracy, gdyż: - strona posiada majątek, z którego można dochodzić należności - zabezpieczeniem zwrotu jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej jest przejęcie odpowiedzialności przez poręczycieli - nie zachodzą okoliczności zawarte w pkt 3 i 4 art. 76 powyższej ustawy. Jednocześnie Powiatowa Rada Zatrudnienia zasugerowała spłatę kolejnych rat w wysokości 12 rat po 100 zł, jedną ratę po 300 zł, a 26 rat po 500 zł. Po wyrażeniu zgody przez W. P. decyzją z dnia [...] r. Starosta [...] i zmienił spłatę rat na wskazane wyżej. Decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. i przekazana w całości do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał bowiem, że organ I instancji rażąco naruszył procedurę, bowiem zmienił przedmiot postępowania odstępując od rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. odmówił umorzenia należności z tytułu zwrotu jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej. W odwołaniu od powyższej decyzji W. P zarzucił organowi I instancji nieprawne rozwiązanie z nim umowy oraz zaniechanie wszystkich procedur administracyjnych i prawnych wiążących strony zawartej umowy. Wojewoda [...] po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [..] r. W uzasadnieniu decyzji, Wojewoda opisał dotychczasowy przebieg postępowania, przedstawiony wcześniej przez Starostę. Organ odwoławczy, po przytoczeniu treści art. 76 ust.7 ustawy o promocji i instytucjach rynku pracy podał, że w rozpoznawanej sprawie żadna z przesłanek w nim wymienionych nie wystąpiła, co zostało należycie udokumentowane w postępowaniu administracyjnym organu I instancji oraz uzasadnione w jego decyzji z dnia 17 września 2009 r. Wojewoda wskazał, iż stronie przysługują inne formy ulgi w spłacie należności, tj. odroczenie terminu płatności, rozłożenie na raty nienależycie pobranego świadczenia, umorzenie tych należność w części. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższą decyzję W. P. wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi wskazał, że wypowiedzenie mu umowy dotyczącej przyznania jednorazowych środków podjęcia działalności gospodarczej zostało dokonane niezgodnie z prawem. W ocenie skarżącego, zgodnie z § 2 tej umowy, termin rozpoczęcia ważności umowy powinien biec po dokonaniu wszelkich zgłoszeń rejestracyjnych firmy w Urzędzie Miasta, ZUS, US. Tym terminem nie jest dzień rozpoczęcia działalności ujawniony we wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, tj. 15 września 2008 r., który ma jedynie charakter porządkowy i instrukcyjny. Faktycznie działalność gospodarczą rozpoczął on dopiero 3 października 2008 r. gdy otrzymał od Prezydenta Miasta zaświadczenie że widnieje w rejestrze przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców. Skarżący powołał się na treść art.103 ust.1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym działalność prowadzenia szkolenia kierowców należy do kategorii działalności regulowanej, co tym samym modyfikuje termin rozpoczęcia działalności gospodarczej. Dlatego też, termin do rozliczenia dotacji upłynął [..] r., a nie [...] r. Skarżący podkreślił, iż nigdy nie zgadzał się z wypowiedzeniem umowy i prośby o rozłożenie na raty nie napisał dobrowolnie. Został do tego niejako przymuszony, gdyż w urzędzie dowiedział się, że zostają mu tylko raty. W przeciwnym razie należność zostanie ściągnięta z poręczycieli. W podsumowaniu skargi skarżący poprosił o wnikliwe zbadanie jego sprawy od początku, gdyż urząd dokonał wielu uchybień i nie zastosował się do procedur administracyjnych. Wojewoda [...] i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W odniesieniu do aktów i czynności z zakresu administracji publicznej kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. z obowiązującymi w dacie ich wydania przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei zgodnie z art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że W. P. przez cały czas nie zgadza się z wezwaniem do zwrotu przyznanej kwoty na rozpoczęcie działalności uważając, iż Powiatowy Urząd Pracy w [...] zaniechał wezwania go do przedłożenia dokumentów potwierdzających prowadzenie działalności gospodarczej, a w umowie żadna data, od której należało przyjąć termin rozpoczęcia działalności nie została ustalona. Przedmiotem rozpoznania niniejszej skargi jest jednak decyzja o umorzeniu należności z tytułu zwrotu jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej. Materialnoprawną podstawę przyznania bezrobotnemu dotacji z Funduszu Pracy stanowi art. 46 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008r,. Nr 69, poz. 145 ze zm.) , zgodnie z którym dotacja na rzecz bezrobotnego na podjęcie działalności gospodarczej udzielana jest na podstawie umowy pomiędzy starostą jako udzielającym dotacji a bezrobotnym jako beneficjentem tej formy aktywizacji zawodowej. Zawarcie umowy jest cywilnoprawną, dwustronną czynnością prawną, a zatem wszelkie roszczenia z niej wynikające nie mogą być dochodzone w trybie administracyjnym (przez wydanie decyzji jako jednostronnego, indywidualnego, władczego aktu organu administracji publicznej), lecz właściwym dla rozstrzygnięcia sporów wynikających z takiej umowy jest sąd powszechny (§ 9 umowy). Jakkolwiek dochodzenie roszczeń z tytułu zawartej umowy następuje w drodze postępowania cywilnego, w art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wprowadzono możliwość zastosowania przez organ ulg w spłacie należności. W myśl art. 76 ust. 7 ww. ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r., starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć te należności w całości albo części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek : 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundacje lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Z analizy przytoczonych przepisów wynika, że starosta wobec osoby, która otrzymała z Funduszu jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej może stosować instrumenty prawne przewidziane w art. 76 ust.7 ww. ustawy, o ile istnieje dla niej obowiązek zwrotu otrzymanych świadczeń. Obowiązek ten powstaje wówczas, jeżeli osoba prowadziła działalność gospodarczą przez okres krótszy niż 12 miesięcy albo naruszone zostały inne warunki umowy dotyczące przyznania tych środków. Powyższa regulacja oznacza, że organ może badać określone enumeratywnie w pkt 1 - 4 ust. 7 art. 76 ustawy przesłanki, istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia świadczenia jedynie wówczas, gdy strona nie kwestionuje obowiązku zwrotu przyznanego jej świadczenia. Zdaniem Sądu, organy obu instancji nie przeanalizowały sprawy z punktu widzenia rzeczywistej woli W. P. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że uzasadnienie decyzji wydanych w obu instancjach w ogóle nie przystaje do wymagań jakim ta część decyzji winna odpowiadać oraz w świetle zadań jakie stawia przed decyzją administracyjną Kodeks postępowania administracyjnego Organy, podejmując decyzję odmowną - do czego były upoważnione w granicach uznania administracyjnego - nie odniosły się praktycznie w żaden sposób do argumentacji skarżącego. Lakonicznie stwierdziły, że nie zachodzą warunki wymienione w art. 76 ust. 7 ustawy. Jest to jednak argumentacja niewystarczająca do wydania decyzji w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu zwrotu jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej i niewątpliwie stanowi naruszenia art. 6, art.8, art. 9 i art. 107 §3 Kpa. To, że organ wydaje decyzję bez odniesienia się do zarzutów strony powoduje, że decyzja taka wymyka się spod kontroli Sądu pod względem jej zgodności z przepisami prawa materialnego. W konsekwencji nie jest również możliwe zbadanie, czy organ w ogóle dokonał oceny materiału dowodowego a jeśli nawet dokonał, to czy ocena ta była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Należy również zauważyć, co najwyraźniej uszło uwadze organów orzekających w sprawie, że w obowiązujących przepisach prawa brak jest możliwości analizowania sytuacji majątkowej i materialnej osoby ubiegającej się o umorzenie należności w kontekście sytuacji majątkowej i materialnej poręczycieli. Art. 76 ust. 7 został zmieniony z dniem 1 listopada 2005 r. przez art. 1 pkt 44 lit. b ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. Nr 164, poz. 1366). Od tej daty warunkiem umorzenia należności nie jest występowanie określonych w tym przepisie przesłanek również i u poręczycieli, a wyłącznie u osoby, która otrzymała jednorazowe środki na podjęcie działalności gospodarczej na podstawie umowy cywilnoprawnej. Reasumując, w przedmiotowej sprawie organy w pierwszej kolejności wnikliwie wyjaśnią spór co do obowiązku zwrotu dotacji i po zakończeniu postępowania w tym zakresie, o ile będzie to jeszcze uzasadnione, zbadają czy istnieje na gruncie tej sprawy możliwość zastosowania instytucji umorzenia należności po dogłębnej analizie art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Nie przesądzając zatem końcowego załatwienia sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w punkcie I uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w pkt II stosownie do art. 152 powołanej wyżej ustawy.