II SA/Sz 1384/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 marca 2010r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozłożenia na raty opłaty za usunięcie drzewa oddala skargę Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 87 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.) i art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), Starosta umorzył postępowanie, wszczęte wnioskiem B. W. z dnia [...] r. o rozłożenie na raty opłaty z tytułu usunięcia drzewa z terenu nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...], w obrębie ewidencyjnym nr [...] miasta [...]. Uzasadniając decyzję organ I instancji wskazał, że decyzją własną z dnia [...] r. zmienioną decyzją z dnia [...] r. i decyzją z dnia [...] r., zezwolił firmie B. W. – A. na usunięcie jednego drzewa gatunku [...] o obwodzie pnia [...] cm, mierzonym na wysokości [...] cm, z terenu opisanej wyżej nieruchomości stanowiącej własność gminy [...], będącej w wieczystym użytkowaniu B. i M. W. Termin uiszczenia opłaty z tytułu usunięcia drzewa został odroczony na okres [...] lat, pod warunkiem posadzenia drzew w ilości i gatunku określonym w pkt [...] ww. decyzji. Decyzją z dnia [...] r. Starosta odmówił umorzenia części opłaty za usunięcie drzewa i zobowiązał do uiszczenia opłaty w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca wysokość opłaty stanie się ostateczna. Art. 87 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody daje możliwość rozłożenia opłaty na raty, o ile wniosek w tej sprawie zostanie złożony w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o uiszczeniu opłaty stała się ostateczna. W rozpoznawanej sprawie minęło [...] miesięcy, dlatego z powodów formalnych wniosek nie mógł być rozpatrzony. W odwołaniu od tej decyzji B. W. podniosła, że organ I instancji nie pouczył jej o możliwości, terminie i zasadach rozłożenia na raty należności, do uiszczenia której została zobowiązana decyzją Starosty z dnia [...] r. W piśmie tym strona wskazała, że odwołuje się także od decyzji Starosty z dnia [...] r. umarzającej [...] część należnej opłaty za usunięcie drzewa oraz odmawiającej umorzenia opłaty w pozostałym zakresie w kwocie [...] zł ([...] części całej opłaty), a także od decyzji Starosty z dnia [...] r. zezwalającej na usunięcie drzewa gatunku [...] oraz ustalającej opłatę za jego usunięcie w kwocie [...] zł, odroczoną na okres [...] lat. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 9 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w związku z art. 87 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium zauważyło, że w myśl art. 87 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody, na wniosek złożony w ciągu 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca wysokość opłaty za usunięcie drzew stała się ostateczna, opłatę można rozłożyć na raty lub przesunąć termin jej płatności, na okres nie dłuższy niż 3 lata, jeżeli przemawia za tym sytuacja materialna wnioskodawcy. Przepis ten jest podstawą rozpatrzenia wniosku strony o rozłożenie na raty opłaty za usunięcie drzew, ale uzależnia rozpatrzenie takiego wniosku od jego złożenia w terminie 14 dni od daty uzyskania atrybutu ostateczności przez decyzję ustalającą opłatę. W rozpoznawanej sprawie Starosta decyzją ostateczną z dnia [...] r. ustalił w pkt [...] osnowy opłatę za usunięcie drzewa wymienionego w pkt [...] decyzji w wysokości [...] zł, odraczając w pkt [...] decyzji termin jej uiszczenia na okres [...] lat. W dniu [...] r. organ ten, po przeprowadzeniu postępowania w sprawie umorzenia opłaty, wydał decyzję umarzającą opłatę w [...] części oraz odmawiającą umorzenia opłaty w pozostałej części. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] r., po upływie 14. dniowego terminu do wniesienia od niej odwołania, liczonego od dnia [...] r., co stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postanowieniu z dnia [...] r., stwierdzającym uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Od dnia [...] r. rozpoczął zatem bieg 14. dniowy termin do złożenia wniosku o rozłożenie wymaganej opłaty na raty. Termin ten upłynął z dniem [...] r. Pismem z dnia [...] r. B. W. wniosła o rozłożenie należnej opłaty na [...] rat płatnych miesięcznie z powodu niemożności jednorazowej zapłaty tak dużej sumy. Starosta decyzją, od której strona wniosła odwołanie umorzył postępowanie w sprawie rozłożenia opłaty na raty z powodu tego, że strona złożyła wniosek po upływie 14. dniowego terminu. Jednakże, stosownie do art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej "Kpa", organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zatem organ administracji publicznej na mocy art. 9 Kpa jest zobowiązany do informowania stron zarówno o przepisach prawa dotyczących postępowania, jak i o przepisach prawa materialnego związanych z przedmiotem orzekania. Przy czym obowiązek udzielania informacji stronie powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób i powinien uwzględniać indywidualną ocenę co do potrzeby udzielenia stronie informacji i wyjaśnień. Kolegium podkreśliło, iż zakres obowiązywania zasad ogólnych Kpa, w tym zasady informowania, należy oceniać wedle specyfiki rozpoznawanej sprawy, przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów prawa materialnego, ograniczających tryb rozpoznawania danej sprawy do jednego postępowania administracyjnego, albo wprowadzających tryb jej załatwienia polegający na ciągu następujących po sobie postępowań. Tymczasem, w decyzji z dnia [...] r. odmawiającej umorzenia części należnej opłaty w kwocie [...] zł, organ I instancji zaniechał pouczenia strony o możliwości i terminie złożenia wniosku o rozłożenie należności na raty. Ten aspekt sprawy wiąże się nierozerwalnie z zapadłym w sprawie orzeczeniem. Jak organ odwoławczy ustalił, z akt postępowania wynika, że strona przed organem I instancji występowała samodzielnie, bez udziału profesjonalnego pełnomocnika. I choć po stronie obywateli istnieje powinność co najmniej podstawowej orientacji w przepisach prawa regulujących określone sfery życia społecznego, w niniejszym przypadku usprawiedliwiony był brak wiedzy strony, w szczególności co do ustawowego terminu do złożenia wniosku o rozłożenie opłaty na raty. Udowodnione naruszenie obowiązku informowania, jest wystarczającą podstawą do uchylenia decyzji. W ocenie Kolegium, Starosta nie informując strony o treści art. 87 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody, dopuścił się naruszenia art. 9 Kpa. Nie pouczając o możliwości i terminie złożenia wniosku pozbawił osoby obciążone opłatą możliwości skorzystania z ustawowego uprawnienia do rozłożenia tej opłaty na raty. Wobec tego, zdaniem Kolegium, zasadne było uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do merytorycznego rozpoznania, z uwzględnieniem sytuacji majątkowej strony i możliwości uiszczenia opłaty jednorazowo. Odnosząc się do pozostałych decyzji wskazanych w odwołaniu Kolegium zauważyło, że przedmiotem postępowania odwoławczego była wyłącznie decyzja Starosty z dnia [...] r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozłożenia na raty opłaty za usunięcie drzewa gatunku [...]. Poza granicami postępowania są natomiast odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] r. w sprawie umorzenia [...] części opłaty i odmowy umorzenia opłaty w pozostałym zakresie i od decyzji Starosty z dnia [...] r. zezwalającej na usunięcie drzewa, jako wniesione z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania, co zostało stwierdzone ostatecznymi postanowieniami Kolegium z dnia [...] r. Ponowne złożenie odwołania od tych decyzji nie uprawnia Kolegium do ponownego stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, ani do umorzenia postępowania odwoławczego. Kolegium zauważyło także, że nie spełnienie jednej z przesłanek zawartych w przepisie prawa materialnego, nie upoważnia do umorzenia postępowania, ale do ewentualnej odmowy rozłożenia należności na raty. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na opisaną wyżej decyzję z dnia [...] r. B. W. zwróciła się o dokładne zbadanie zaskarżonej decyzji szczególnie w tej części, która uniemożliwiła jej odwołanie się od wcześniej wydanych decyzji poprzez stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od tych decyzji postanowieniami Kolegium z dnia [...] r. W ocenie skarżącej termin do wniesienia odwołania od tych decyzji został dochowany. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wskazało, że postanowienia Kolegium z dnia [...] r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] r. i z dnia [...] r. są ostateczne i prawomocne, ponieważ skarżąca nie wniosła na nie skargi do sądu administracyjnego, pomimo że została o takiej możliwości pouczona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.). Rozpoznając sprawę pod kątem kryterium legalności Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art.138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji stwierdziło, że organ administracji publicznej na mocy art. 9 Kpa jest zobowiązany do informowania stron zarówno o przepisach prawa dotyczących postępowania, jak i o przepisach prawa materialnego związanych z przedmiotem orzekania. Tymczasem, w decyzji z dnia [...]r. odmawiającej umorzenia części należnej opłaty w kwocie [...] zł, organ pierwszej instancji zaniechał pouczenia strony o możliwości i terminie złożenia wniosku o rozłożenie należności na raty. Jak organ odwoławczy ustalił, strona przed organem I instancji występowała samodzielnie, bez udziału profesjonalnego pełnomocnika, co usprawiedliwiało brak wiedzy strony, w szczególności co do ustawowego terminu do złożenia wniosku o rozłożenie opłaty na raty. W ocenie Kolegium, Starosta nie informując strony o treści art. 87 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody, dopuścił się naruszenia art. 9 Kpa. Nie pouczając o możliwości i terminie złożenia wniosku pozbawił osoby obciążone opłatą możliwości skorzystania z ustawowego uprawnienia do rozłożenia tej opłaty na raty. Powyższe naruszenie stało się, w ocenie Kolegium, wystarczającą podstawą do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Z takim stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego należy się zgodzić w całej rozciągłości. W oparciu o art.87 ust.6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody ( Dz.U. Nr 92, poz.880 z późn. zm. ) na wniosek, złożony w ciągu 14. dni od dnia, w którym decyzja ustalająca wysokość należnej opłaty za usunięcie drzewa, stała się ostateczna, opłatę można rozłożyć na raty lub przesunąć termin jej płatności, na okres nie dłuższy niż 3 lata, jeżeli przemawia za tym sytuacja materialna wnioskodawcy. Skarżąca odwołała się od decyzji Starosty z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zobowiązane więc było rozpatrzeć sprawę w oparciu o art.138 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: § 1. 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. § 2. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis art. 138 Kpa zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w komentowanym przepisie. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości będzie niezbędne również wtedy, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w takim stopniu, że czyni to sprawę niewyjaśnioną w całości. Skoro skarżąca, z naruszeniem art.9 Kpa, nie została przez organ poinformowana o terminie złożenia wniosku o rozłożenie na raty należnej opłaty za usunięcie drzewa i organ odwoławczy uznał, że decyzja o umorzeniu postępowania jest wadliwa, a sprawę należy rozpoznać merytorycznie, w oparciu o art.87 ust.6 ustawy o ochronie przyrody uznając, że termin do złożenia wniosku nie został dochowany z winy organu, to niezbędnym stało się przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie sytuacji materialnej wnioskodawcy. Powyższe uzasadniało wydanie decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. W skardze B. W. zwróciła się także o dokładne zbadanie zaskarżonej decyzji, szczególnie w tej części, która uniemożliwiła jej odwołanie się od wcześniej wydanych decyzji poprzez stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od tych decyzji postanowieniami Kolegium z dnia [...] r. W ocenie skarżącej termin do wniesienia odwołania od tych decyzji został dochowany. Należy przypomnieć, że w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż poza granicami postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie, są odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] r. w sprawie umorzenia [...] części opłaty i odmowy umorzenia opłaty w pozostałym zakresie i od decyzji Starosty z dnia [...] r. zezwalającej na usunięcie drzewa, jako wniesione z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania, co zostało stwierdzone ostatecznymi postanowieniami Kolegium z dnia [...] r. Ponowne złożenie odwołania od tych decyzji nie uprawnia Kolegium do ponownego stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, ani do umorzenia postępowania odwoławczego. Stanowisko organu odwoławczego i w tym zakresie należy podzielić. Organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania w formie postanowienia, na które nie służy zażalenie. Postanowienie o niedopuszczalności odwołania i postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania wywołują skutek prawny w postaci "ustania postępowania odwoławczego wszczętego w dniu wpłynięcia odwołania do organu drugiej instancji" (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, 1983, s. 216). Wydane na podstawie art. 134 Kpa postanowienia należą do kategorii kończących postępowanie, a zatem służy na nie skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). O takiej możliwości skarżąca została poinformowana w wydanych postanowieniach z dnia [...] r. nr [...] oraz [...], doręczonych stronie w dniu [...] r. Postanowienia te nie zostały zaskarżone do sądu administracyjnego są więc prawomocne i w tej sytuacji, organ administracji nie może ponownie rozpatrywać odwołań od decyzji Starosty z [...] r. i [...] r. Również Sąd rozpatrując niniejszą sprawę nie ma podstaw do zbadania zgodności z prawem wydanych wcześniej prawomocnych decyzji. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.