VII SA/Wa 2019/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2010 r. sprawy ze skargi K. H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania K. H. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009r., nr [...] odmawiającej uchylenia własnej decyzji dnia [...] grudnia 2003 r., znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] października 2003 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej K.p.a.) uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] i na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. odmówił uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2003 r., znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził co następuje: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2003 r. znak: [...] , na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106, poz. 1126 ze zm., zwanej dalej Prawo budowlane) nakazał D. i K. H. rozbiórkę wybudowanych obiektów budowlanych, zlokalizowanych na działce nr [...] km [...], obręb G. przy ul. [...] w O., wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę: obiektu budowlanego spełniającego funkcję budynku o konstrukcji drewnianej (...) oraz urządzeń z nim związanych drogi dojazdowej od granicy działki do ww. obiektu budowlanego wykonanego z płyt drogowych, placu przed ww. obiektem budowlanym wykonanego z płyt drewnianych oraz fundamentów, według oświadczenia właściciela działki, pod wiatę magazynową. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania K. H. od powyższej decyzji, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowienie z dnia 17 maja 2004 r., sygn. akt II SA/Op 31/04 odrzucił skargę K. H. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2003 r. K. H. pismem z dnia 14 października 2008 r. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2003 r. .wskazując jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 K.p.a. W uzasadnieniu wniosku o wznowienie podał, że w związku z pracami odwadniającymi wykonywanymi przez niego w 1997 r. na działce położył płyty budowlane, pozwalające na dojazd sprzętu, które zostały przez organ fałszywie nazwane drogą dojazdową i placem. Postawił także trzy baraki budowlane – gospodarcze do przechowywania narzędzi i sprzętu, które zostały przez organ fałszywie i tendencyjnie nazwane obiektem budowlanym, spełniającym funkcję budynku o konstrukcji drewnianej. Natomiast składowane na działce materiały budowlane, w tym bloki betonowe, zostały fałszywie nazwane fundamentami pod wiatę magazynową. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 5, art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 K.p.a. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2003 r., znak: [...]. Następnie decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r., znak: [....] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] października 2003 r. znak: [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektów budowlanych. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że "w sprawie sprawy brak jest dokumentów wskazujących na sfałszowanie dowodów (np. prawomocny wyrok sądu), nadto tut. organ nie jest w stanie ocenić, czy fałsz dowodu jest oczywisty i wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Zebrany dotychczas materiał dowodowy nie potwierdza zatem wystąpienia tej przesłanki wznowieniowej, wobec czego brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja z dnia [...] grudnia 2003 r., może zostać uchylona na tej podstawie". Ponadto organ pierwszej instancji stwierdził, że wskazana przez K. H. druga przesłanka tj. wynikająca z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. także nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji z uwagi na upływ czasu, jaki minął pomiędzy doręczeniem przedmiotowego rozstrzygnięcia D. i K. H. , a wydaniem decyzji w sprawie wznowienia postępowania. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. wynika bowiem, że decyzja ta została odebrana osobiście przez K. H. w dniu 10 grudnia 2003 r. Zatem okres pięciu lat, o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a., po którym uchylenie decyzji jest niedopuszczalne, upłynął z dniem 10 grudnia 2008.r. Odwołanie od powyższej decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2009 r. złożył K. H. Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej przez organ pierwszej instancji. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. wznowił postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 5, art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 K.p.a. zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. na podstawie art. 151 § 1pkt 1 oraz art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 K.p.a. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. W ocenie organu odwoławczego przedmiotowe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2009 r. jest wadliwe i w związku z tym podlega uchyleniu. Organ odwoławczy wskazał, że zgadza się z sentencją zaskarżonej decyzji, jednakże stwierdził, że organ pierwszej instancji niewłaściwie wskazał podstawę prawną decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. powołując się na art. 146 § 1 K.p.a. i art. 151 § 2 K.p.a., podczas gdy podstawą orzeczenia winien być jedynie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Organ wskazał, że jednym z wyjątków od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 K.p.a.) jest wznowienie postękania na podstawie art., 145 § 1 K.p.a. Instytucja wznowienia postępowania stwarzać prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej ostateczną decyzją, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad procesowych, wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 K.p.a. W niniejszym przypadku zostały zachowane wszystkie warunki formalnoprawne dopuszczalności wniosku o wznowienie postępowania. Przesłanki wznowienia postępowania wskazane we wniosku z dnia 14 października 2008 r. to przesłanki wynikające z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. (dowody na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe) i art. 145 § pkt 5 K.p.a. (wyjdą na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Skarżący jako nowy dowód w sprawie przedstawił opinię techniczną oraz kserokopię zdjęcia baraków z 1997 r. na jego działce o nr ew. [...] i stwierdził, że o powyższym zdjęciu dowiedział się od D. B. na początku października 2008 r. Po wznowieniu postępowania w wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego organ wydaje decyzję, w której zgodnie z art. 151 § 1 K.p.a.: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy ustali, że brak jest podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1 K.p.a. lub art. 145 a K.p.a., 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi wystąpienie podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1 K.p.a. lub art. 145 a K.p.a. i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Organ odwoławczy przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1811/05, LEX nr 204790 "aby skutecznie wykazać zaistnienie podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. muszą łącznie wystąpić trzy przesłanki: w decyzji ostatecznej organ administracyjny rzeczywiście poczynił ustalenia faktyczne z powołaniem się na sfałszowany dowód , sfałszowanie musi zostać stwierdzone orzeczeniem sądu lub innego organu (chyba, że zajdą okoliczności, o których mowa w art. 145 § 2 lub 3 K.p.a.), na sfałszowanym dowodzie oparte zostało takie ustalenie, które miało wpływ na rozstrzygnięcie decyzją ostateczną. Te wszystkie przesłanki muszą wystąpić łącznie jeżeli zatem nawet jedna z nich nie wystąpi, nie można mówić o zaistnieniu podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a.". W rozpatrywanej sprawie brak jest dokumentów wskazujących na sfałszowanie dowodu. W związku z tym brak jest podstaw do uchylenia decyzji na podstawie wskazanej przez skarżącego przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. Organ odwoławczy stwierdził również, że brak podstaw do uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2003 r. z drugiej przesłanki podanej przez skarżącego wynikającej z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. (wyjdą na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał). Jako nowe dowody w sprawie K. H. powołał się na opinię techniczną z pełną i szczegółową dokumentację fotograficzną oraz zdjęcie baraków z 1997 r. Podstawą wydania decyzji ostatecznej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2003 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki było ustalenie przez organ nadzoru budowlanego, że wykonane roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę, a inwestor nie posiadał takiego pozwolenia. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, na którym oparto badaną decyzję z dnia [...] grudnia 2003 r. składał się z ustaleń poczynionych przez organy nadzoru budowlanego i ocenionych stosownie do art. 80 K.p.a. W tej sytuacji przedstawiona w późniejszym czasie, czyli po wydaniu decyzji ostatecznej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2003 r. "opinia techniczna w sprawie określenia rodzaju i charakteru obiektu budowlanego jego funkcji wraz z opisem otoczenia obiektu" z dnia 12 listopada 2008 r. sporządzona na zlecenie inwestora przez inż. J. K., nie może spełniać elementów przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., albowiem nie istniała (w myśl tegoż przepisu) w dacie wydania badanej ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [....] grudnia 2003 r. Także fakty płynące z tej opinii nie można uznać za istotne względem badanej decyzji. Wojewódzki sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 marca 2004 r., sygn. akt IV SA 3505/02 stwierdził, że "Na gruncie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. nie można utożsamiać nowej okoliczności faktycznej z nowym dowodem. Jeżeli skarżący uważa, ze w sprawie pojawił się nowy dowód w postaci opinii biegłego, to dowód ten nie może być podstawą wznowienia postępowania, gdyż nie istniał w momencie wydania decyzji. Jeśli natomiast skarżący stoi na stanowisku, że w sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne, to okolicznością taką nie może być sam fakt wydania opinii, lecz co najwyżej stwierdzenia z tej opinii wynikające. Jednakże treść opinii stanowi w istocie odmienną ocenę stanu faktycznego od tej, którą organ przeprowadził w ostatecznej decyzji administracyjnej". Organ odwoławczy stwierdził, że odmienna interpretacja, ocena stanu faktycznego ustalonego w dotychczasowym postępowaniu, przez sporządzającego powyższą opinię techniczną, a także odbiegająca od ustaleń ocena przedstawionego zdjęcia baraku, nie może prowadzić do uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2003 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki, gdyż odmienna ocena nie jest bowiem ani okolicznością istotną dla sprawy, ani nie może prowadzić do wzruszenia decyzji. W świetle powyższego zdaniem organu odwoławczego brak jest przyczyn uzasadniających wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że przewidziane w art. 146 § 1 K.p.a. negatywne przesłanki uchylenia decyzji z powodu upływu terminu od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, mogą mieć zastosowanie tylko względem takich decyzji, co do których – po wznowieniu postępowania – stwierdzono podstawy wznowieniowe, o których mowa w art. 145 § 1 K.p.a. lub art. 145a K.p.a. Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150 K.p.a., po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 K.p.a. wydaje decyzje, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 K.p.a. lub art. 145a K.p.a. Powyższy przepis stanowi, że w przypadku ustalenia braku podstaw określonych w art. 145 § 1 K.p.a. lub art. 145a K.p.a. organ podejmuje decyzje odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył K. H., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi zarzucił, że organ podjął zaskarżoną decyzję bez merytorycznego badania nowych dowodów, dostarczonych organowi w terminie, tj. przed okresem przedawnienia możliwości zmiany decyzji z powodu 5 –letniego okresu przedawnienia. Według ustaleń organu termin przedawnienia upłynął z dniem 10 grudnia 2008 r. a nowe dowody w sprawie dostarczył Powiatowemu i Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego na 2 miesiące przed jego upływem. Dostarczone przed okresem przedawnienia nowe dowody udowadniają rażąco odmienną ocenę stanu faktycznego oraz że przesłanki na których oparto decyzję o rozbiórce z 2003 r. są fałszywe. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...] odmawiająca na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. uchylenia ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2003 r., znak: [...] na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106, poz. 1126 ze zm., zwanej dalej Prawo budowlane) nakazującej D. i K. H. rozbiórkę wybudowanych obiektów budowlanych, zlokalizowanych na działce nr [...] km [...], obręb G. przy ul. [...] w O., wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zaskarżona decyzja została wydana po uprzednim wydaniu na podstawie art. 149 § 2 K.p.a. postanowienia o wznowieniu postępowania, które stanowiło podstawę do przeprowadzenia postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia postępowania oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Uchylenie ostatecznej decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy zaistnieje przynajmniej jedna z przesłanek określonych w art. 145 § 1 K.p.a.. Wznowienie postępowania stanowi nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji ostatecznych i może nastąpić tylko w przypadkach ściśle określonych w ustawie i po spełnieniu koniecznych warunków. Stosownie do art. 147 K.p.a. następuje ono z urzędu lub na żądanie strony - jak to miało miejsce w tej sprawie. W niniejszej sprawie wniosek o wznowienie postępowania K. H. złożył w dniu 14 października 2008 r. opierając go o przyczynę z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. (dowody na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe) i pkt 5 K.p.a. (wyjdą na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję). Skarżący jako nowy dowód w sprawie przedstawił opinię techniczną oraz kserokopię zdjęcia baraków z 1997 r. na jego działce o nr ew. [...] i stwierdził, że o powyższym zdjęciu dowiedział się od D. B. na początku października 2008 r. Przyczyna wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. wymaga stwierdzenia sfałszowania dowodu orzeczeniem sądu lub innego organu, chyba że sfałszowanie dowodu jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego, albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 marca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1811/05, LEX nr 204790 stwierdził, że "aby skutecznie wykazać zaistnienie podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. muszą łącznie wystąpić trzy przesłanki: w decyzji ostatecznej organ administracyjny rzeczywiście poczynił ustalenia faktyczne z powołaniem się na sfałszowany dowód, sfałszowanie musi zostać stwierdzone orzeczeniem sądu lub innego organu (chyba, że zajdą okoliczności, o których mowa w art. 145 § 2 lub 3 K.p.a.), na sfałszowanym dowodzie oparte zostało takie ustalenie, które miało wpływ na rozstrzygnięcie decyzją ostateczną. Te wszystkie przesłanki muszą wystąpić łącznie jeżeli zatem nawet jedna z nich nie wystąpi, nie można mówić o zaistnieniu podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a.". Skarżący nie przedstawił jakichkolwiek dokumentów wskazujących na sfałszowanie dowodu. W związku z tym brak było podstaw do uchylenia decyzji na podstawie wskazanej przez skarżącego przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. Skarżący nie wykazał też, aby wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który wydał decyzję w dnia [...] grudnia 2003 r. Za nowe okoliczności i dowody nie można bowiem uznać opinii technicznej "w sprawie określenia rodzaju i charakteru obiektu budowlanego jego funkcji wraz z opisem toczenia obiektu" z dnia 12 listopada 2008 r. Opinia ta nie istniała w dacie wydania badanej ostatecznej decyzji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który wydał decyzję w dnia [...] grudnia 2003 r. Nadto opinia techniczna i przedstawione zdjęcie baraku, nie zawierają nowych okoliczności faktycznych, a jedynie określają je odmiennie od przyjętych w decyzji ostatecznej. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), orzekł jak w sentencji wyroku.