VI SA/Wa 2204/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2010 r. sprawy ze skargi "P." spółki jawnej J. J., S. G. z siedzibą w Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej "P." spółki jawnej J. J., S. G. z siedzibą w Z. kwotę 297 (dwieście dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] października 2009 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 87 ust 1 art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 z późn. zm.) dalej jako u.t.d., art. 7, art. 10 oraz art. 12 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r., w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i 2135/98 jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. WE L102/1 z 11.04.2006 r.), oraz lp. 10.3 lit. a, b, załącznika do ustawy o transporcie drogowym, po rozpatrzeniu odwołania od decyzji [...] Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2009 r. o nałożeniu na P. spółka jawna J. J., S. G. (dalej jako skarżąca) kary pieniężnej w wysokości 950 złotych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Podczas kontroli drogowej pojazdu marki M. o nr rej. [...], która miała miejsce [...] lutego 2009 r. stwierdzono, że kontrolowanym pojazdem wykonywany jest przewóz drogowy rzeczy – materiałów niebezpiecznych. W wyniku analizy wykresówki za dzień [...] stycznia 2009 r. kierowcy T. C., stwierdzono przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 1 godzinę i 50 minut, w okresie od godziny 5.20 do godziny 16.45 dnia [...] stycznia 2009 r. Decyzją z [...] marca 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącą spółkę karę pieniężną w wysokości 950 zł za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego o 1 godzinę i 50 minut. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] maja 2009 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ zauważył, że wykresówka za dzień [...] stycznia 2009 r. była dwukrotnie analizowana i rozbieżności pomiędzy wynikiem pierwszej i drugiej analizy wynoszą aż 16 minut. Wskazana różnica w odczycie jest - w ocenie organu – zbyt poważna, aby móc oprzeć się na którymkolwiek z wyników, tym bardziej, iż w ocenie organu odwoławczego żadna z tych analiz nie dała wyniku zgodnego ze stanem faktycznym, jaki miał miejsce [...] stycznia 2010 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] lipca 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącą spółkę karę pieniężną w wysokości 950 zł, stwierdzając przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o 2 godz. i 15 minut. Wydanie powyższej decyzji poprzedziła analiza spornej wykresówki przez 3 inspektorów transportu drogowego. Inspektor transportu drogowego J. L. stwierdził, iż kierujący w dniu [...] stycznia 2009 r. przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 1 godzinę i 56 minut. Przyjął, że kierowca prowadził pojazd przez 6 godzin i 26 minut na przestrzeni całego okresu kierowania tego dnia tj. od godziny 05:20 do godziny 16.45. Inspektor transportu drogowego M. M. oraz młodszy inspektor transportu drogowego D. F. stwierdzili przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 2 godziny i 15 minut uznając, że kierowca prowadził pojazd przez 6 godzin i 45 minut bez wymaganej przerwy. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła rażące naruszenie art. 8, 9, 10 i 73 k.p.a. poprzez nieokazanie stronie wszystkich materiałów z postępowania, a w szczególności z przesłuchania w charakterze świadka T. C. oraz nierzetelne ustalenie stanu faktycznego na badanej wykresówce. Skarżąca zwróciła uwagę, że poszczególne odczyty z tej samej tarczki różnią się nawet o 19 minut, co rażąco przekracza dopuszczalne błędy dla tego typu odczytów. W konsekwencji skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania na podstawie art. 92a ust. 4 u.t.d., gdyż podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a różnice czasowe z dnia kontroli (brakujące 2 minuty do wykonania wymaganej przerwy) mieszczą się w granicach błędów dla tego typu tachografów, ewentualnie o uchylenie przedmiotowej decyzji z uwagi na znaczne rozbieżności w odczytach tarczki tachografu. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ dokonał ponownej analizy wykresówki za dzień [...] stycznia 2009 r. kierowcy T. C. i stwierdził przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 2 godz. 15 minut. Podał w jakich okresach kierowca ten prowadził pojazd wskazując, że łączny czas jazdy bez wymaganej przerwy wynosił 6 godz. 45 minut. Jednocześnie uznał, że kierowca nie skorzystał z 45 minutowej przerwy wymaganej przepisami rozporządzenia nr 561/2006 po okresie prowadzenia pojazdu trwającym cztery i pół godziny. Wykonał wprawdzie pierwszą przerwę od godz. 6.11 do 6.40 w wymiarze 29 minut, ale do końca pracy nie wykonał innej przerwy trwającej co najmniej 30 minut. W tych okolicznościach organ uznał, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego i karę pieniężną w wysokości 950 zł za powyższe naruszenie wymierzył słusznie i zgodnie z przepisami prawa. Jednocześnie organ odwoławczy w odpowiedzi na zarzuty skarżącej spółki wskazał, że w aktach rozpatrywanej sprawy znajduje się tylko protokół kontroli nr [...], brak jest protokołu przesłuchania kierowcy, bowiem na okoliczność kontroli drogowej z [...] lutego 2009 r., kierowca nie był przesłuchiwany. Organ zważył również, że na wniosek J. J. prowadzone było przez Prokuraturę Rejonową w [...] postępowanie nr [...], w sprawie nieprawidłowości w zeznaniach inspektorów. Postępowanie to, w sprawie nadużycia władzy przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego w [...] w dniu [...] lutego 2009 r., podczas kontroli drogowej zostało zakończone wydaniem postanowienia o umorzeniu śledztwa, wobec stwierdzenia, że czyn nie zawiera ustawowych znamion czynu zabronionego. Organ nie znalazł również podstaw do zastosowania art. 92a ust. 4 u.t.d. uznając, że prowadzenie pojazdu przez 6 godzin 45 minut zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania, zarzuciła naruszenie: 1. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie, z pominięciem obowiązku wszechstronnego rozpatrzenia całego zebranego materiału dowodowego i z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, błędnych rachunkowo i wzajemnie sprzecznych ustaleń faktycznych w zakresie: a) okresu prowadzenia w dniu [...] stycznia 2009 r. pojazdu należącego do skarżącej przez kierowcę T. C., długości przerw w prowadzeniu tego pojazdu oraz okresu przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy, b) prowadzenia wobec inspektorów [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w [...] postępowania karnego w związku z kontrolą drogową z dnia [...] lutego 2009 r., stwierdzoną protokołem kontroli [...]. 2. art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 u.t.d. oraz pkt 10.3 załącznika do tej ustawy poprzez ich zastosowanie i wymierzenie kary mimo braku dostatecznych ustaleń faktycznych co do istnienia podstaw wymierzenia kary jak również jej wysokości, 3. art. 93 ust. 7 w związku z art. 92a ust. 4 u.t.d. poprzez bezzasadną odmowę ich zastosowania i umorzenia na ich podstawie postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy. Skarżąca zwróciła uwagę, że w rozpoznawanej sprawie zasadniczą kwestią jest ustalenie okresu prowadzenia pojazdu przez kierowcę T. C. w dniu [...] stycznia 2009 r., długości przerw w tym prowadzeniu oraz okresu przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy. W tym kontekście podała, że we wszystkich tych wypadkach ustalenia organu są w sposób oczywiście błędne, gdyż zostały dokonane z naruszeniem podstawowych reguł rachunkowych, jak również są one wzajemnie sprzeczne, wskazując na stwierdzone przez nią konkretne błędy rachunkowe oraz sprzeczne ustalenia dotyczące odbytych przerw. Skarżąca zaakcentowała również, że do czasu prawidłowego ustalenia okresu ewentualnego przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy nie ma żadnych podstaw do stwierdzenia, że przekroczenie to miało charakter rażący. Istotnym w tym zakresie jest również okoliczność, że skarżącej do chwili kontroli z dnia [...] lutego 2009 r., nigdy nie był postawiony zarzut przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu transportu drogowego. Ponadto skarżąca podkreśliła, że bezsporną okolicznością jest, że w trakcie przewozu drogowego, wykonywanego przez T. C. w dniu [...] stycznia 2009 r., przerwy były niewątpliwie wielokrotnie robione. W zależności od osoby, która analizowała sporną tarczkę, przerwy te były za krótkie od 2 do 5 minut aby spełniały wymagany okres długości drugiej, co najmniej 30 minutowej przerwy. Tego rodzaju błąd może powstać przez zwykłą omyłkę czasową kierowcy, jednakże sam fakt istnienia licznych przerw w prowadzeniu pojazdu świadczy o tym, że zamiarem zarówno kierowcy jak i skarżącej nie było naruszanie przepisów o czasie pracy kierowcy, a tym bardziej rażącego naruszenia tych przepisów. W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do nieprawidłowości w ustaleniach faktycznych organ podał, że o godzinie 14.12 kierowca wprawdzie zaczął odbierać przerwę, ale już o godz. 14.15 przerwał ją prawdopodobnie krótkim podjazdem. Następnie zaczął ponownie odbierać przerwę aż do godziny 14.41. Oznacza to, iż przerwa faktycznie zawierała się w godzinach 14.15 – 14.41 i trwała 26 minut. Organ podkreślił przy tym, że nie ulega wątpliwości, że ściśle i precyzyjnie odczytał zapisy kontrolowanych wykresówek. Zważył nadto, że w sprawie niniejszej brak jest możliwości zastosowania art. 92a ust. 4 i 93 ust. 7 u.t.d. W dyspozycji tych przepisów nie mieszczą się bowiem sytuacje, które są wynikiem zachowania kierowcy, ale które bezpośrednio wynikają z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych w zakresie dyscyplinowania osób wykonujących na rzecz przedsiębiorcy usługi kierowania pojazdem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Istotą sądowej kontroli jest ocena zgodności lub niezgodności zaskarżonego aktu administracyjnego z normą prawną. W tym celu sąd administracyjny dokonuje wykładni przepisów prawnych, które były podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Następnie ocenia prawidłowość zastosowania odpowiednio rozumianego przepisu prawnego do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Badając legalność zaskarżonej decyzji, w tym drugim aspekcie, Sąd musi więc odnieść się do ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu administracyjnym. W tym sensie Sąd zajmuje się zatem kwestią ustaleń faktycznych sprawy i weryfikuje ich prawidłowość. Tylko bowiem gdy stan faktyczny w sprawie jest wyczerpująco i prawidłowo ustalony możliwe jest stwierdzenie czy prawo materialne zostało właściwie zastosowane. Skarga analizowana stosownie do podanych kryteriów kontroli decyzji administracyjnych przez Sąd zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 106 § 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd może przeprowadzić w toku postępowania dowody uzupełniające z dokumentów. Jednakże celem postępowania dowodowego przed sądem nie jest ustalanie stanu faktycznego sprawy, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły stan faktyczny sprawy zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Rolą sądów administracyjnych nie jest bowiem zastępowanie organów administracji publicznej w merytorycznym rozstrzyganiu sprawy ani też wyprowadzanie własnych wniosków z materiału dowodowego. Istotne jest przy tym aby stan faktyczny sprawy był ustalony w sposób niewątpliwy i aby był on zawarty w decyzji. Przedmiotem kontroli sądu jest bowiem jedynie decyzja, a nie ustalenia poczynione w innych pismach organu, w tym w odpowiedzi na skargę. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy czynił własne ustalenia co do tego, w jakim zakresie nastąpiło przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu i zawarł je w zaskarżonej decyzji. Ich analiza prowadzi do przekonania, że wnioski wyprowadzone przez organ nie są w pełni prawidłowe. A nieprawidłowości te są o tyle istotne, że mają bezpośredni wpływ na wymierzoną karę pieniężną. Wyliczając łączny czas jazdy bez wymaganej przerwy organ podał, że kontrolowany kierowca prowadził pojazd m.in. od godz. 6.40 do godz. 6.47, co wg. wyliczeń organu stanowi 27 minut. W istocie ten czas prowadzenia pojazdu wynosi 7 minut, co w konsekwencji zmniejsza przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 20 minut i prowadzi do obniżenia kary pieniężnej przewidzianej za tego typu naruszenie. Kara wymierzana jest bowiem za przekroczenie odpowiednich przedziałów czasowych. W zaskarżonej decyzji organ przyjął również, że kontrolowany kierowca nie wykonał przerwy trwającej co najmniej 30 minut, gdyż najdłuższe przerwy trwały odpowiednio 25 minut (10.30 – 10.55) i 26 minut (14.15 – 14.41). Te ustalenia organu co do odbytych przerw nie korelują z ustaleniami odnoszącymi się co do prowadzenia pojazdu. Wynika z nich, że kierowca prowadził pojazd do godz. 14.12, a następnie przez minutę o godz. 14.45. Widać z tego, że przerwa trwała 33 minuty, co jest sprzeczne z ustaleniami organu odnoszącymi się do odbytych przez kierowcę przerw. Organ odnosząc się do najdłuższych przerw, o których mowa powyżej nie uwzględnił także przerwy pomiędzy godz. 14.45 a 15.22 i nie przedstawił w tym zakresie swojego stanowiska. Inną kwestią jest, czy przerwy w tym czasie odpowiadają warunkom przewidzianym w art. 7 rozporządzenia nr 561/2006 i czy mogą być uwzględnione przez organ, ale kwestia ta musi zostać ustalona przez organ w taki sposób, aby możliwa była pełna kontrola sądowa stanu faktycznego sprawy, a także interpretacji przepisów odnoszących się do czasu prowadzenia pojazdu i wymaganych przerw. Rozpoznając sprawę ponownie organ dokona powtórnie ustaleń faktycznych eliminując powyższe nieprawidłowości, które mają niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na ścisłą korelację czasu przekroczenia i wymierzonej kary. Mając na względzie ogólne zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7, 8, i 9 k.p.a. organ czyniąc ustalenia faktyczne dla zapewnienia ich przejrzystości i czytelności powinien zastosować tę samą metodologię odczytu wykresówek. Uwaga ta dotyczy wskazań odnoszących się do 1 minutowych i 2 minutowych okresów prowadzenia pojazdu (organ raz wskazuje godziny pomiędzy którymi pojazd był w ruchu 2 minuty np. 11.10 – 11.12, w innych przypadkach nie czyni tego). Tylko bowiem w takich warunkach możliwe jest sprawdzenie prawidłowości ustaleń organu przez stronę, a także kontrola decyzji przez sąd. W tym kontekście na przypomnienie zasługuje, że w przypadku nakładania przez organ administracji państwowej na określony podmiot kar pieniężnych, które de facto stanowią sankcję o charakterze karnym, zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreśla się, mając na względzie wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, obowiązek szczególnie starannego i wszechstronnego prowadzenia postępowania dowodowego a następnie uzasadnienia decyzji, tak aby strona, pomimo niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia, wiążącego się ze znaczną dolegliwością finansową, mogła poznać szczegółowe podstawy nałożenia na nią kary pieniężnej. W sytuacji braku prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy odnoszenie się do zarzutów dotyczących niezastosowania w sprawie przepisów art. 92a ust. 4 i 93 ust. 7 u.t.d. należy uznać za przedwczesne. Zauważyć jednakże należy, że rozważając możliwość ich zastosowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ musi odnieść te przepisy do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Pamiętać przy tym powinien, że zaistnienie przesłanek z ust. 5 art. 92a u.t.d. wyłącza możliwość zastosowania art. 92 a ust. 4 u.t.d. i nie ma wówczas konieczności badania wpływu podmiotu wykonującego przewóz na powstanie naruszenia. Z uzasadnienia decyzji musi przy tym jednoznacznie wynikać dlaczego przepis art. 92a ust. 4 u.t.d. nie mógł być w sprawie zastosowany. W tym zakresie za niewystarczające należy uznać ogólne uwagi organu odnoszące się do interpretacji przesłanek zawartych w tym przepisie. Muszą one zostać powiązane ze stanem faktycznym danej sprawy. Przykładowo uznając, że prowadzenie pojazdu przez 6 godzin i 45 minut zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym należy rozważyć jaki wpływ na to bezpieczeństwo mają odbyte przerwy, nawet jeżeli nie wypełniają one norm ustawowych. Za niezasadne natomiast należy – w ocenie Sądu – uznać zarzuty skargi odnoszące się do nieuwzględnienia postępowania karnego prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w [...]. Organ odwoławczy czynił bowiem własne ustalenia faktyczne w oparciu o kontrolowaną wykresówkę, a zatem kwestia ewentualnego składania przez inspektora [...]WITD w [...] fałszywych zeznań pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd uznał, że sprawa nie została wyjaśniona przez organ odwoławczy w sposób wymagany przez art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zapadło na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 180 zł i 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, Sąd orzekł na zasadzie art. 200 p.p.s.a.