II SA/Rz 904/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 11 marca 2010 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Z. M. kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzja z dnia [...] września 2009 r., Nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu L. z dnia [...] lutego 2009 r., [...] orzekającą o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr 4144/9 przez Z. M.. W podstawie prawnej decyzji Wojewoda P. wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 98, z 2000 r., poz. 1071 ze zm./ w związku z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 261, z 2004 r. poz. 2603 ze zm./ dalej u.g.n. Uzasadniając decyzję Wojewoda wskazał, że odwołanie Z. Ma. nie mogło być uwzględnione, gdyż decyzja Starosty Powiatu L. z dnia [...] lutego 2009 r. jest zgodna z przepisami prawa. Organ podkreślił, że zwrot nieruchomości wiąże się z obowiązkiem zwrotu wypłaconego odszkodowania. Wysokość odszkodowania określają art. 140 ust. 2 – 6 oraz art. 217 u.g.n. W sprawie objętej odwołaniem organ pierwszej instancji poprawnie ustalił wysokość odszkodowania, zatem brak było podstaw do uwzględnienia odwołania. Określenie wysokości odszkodowania podlegającego zwrotowi w wysokości kwestionowanej przez odwołującą się wynika z faktu, że na działce podlegającej zwrotowi poczynione zostały nakłady, które powiększyły jej wartość, zatem kwota podlegająca zwrotowi musi uwzględniać te nakłady. Z rozstrzygnięciem Wojewody nie zgodziła się Z. M.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zarzuciła decyzji rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 8, art. 84 i art. 136 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, zwłaszcza art. 140 ust. 2 i 4, art. 217 ust. 2 u.g.n. i art. 2, art. 32 oraz art. 64 ust. 2 i art. 77 Konstytucji RP. Wskazując na naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. skarżąca wskazała, że decyzja objęta jej skargą wydana została w niedokładnie wyjaśnionym stanie faktycznym. Art. 8 k.p.a. organy naruszyły prowadząc postępowanie w sposób podważający zaufanie do organów państwa. Jako podstawę orzekania przyjęto operat szacunkowy niewiarygodny i nierzetelny przez co naruszono dyspozycję art. 84 k.p.a., dodatkowo nie wyjaśniając istotnej dla sprawy okoliczności jaką jest wysokość odszkodowania i wartość nieruchomości. Zaniechanie działań w tym zakresie stanowi, w ocenie skarżącej naruszenie art. 136 k.p.a. Wskazując na naruszenia prawa materialnego, skarżąca zakwestionowała podwyższenie zwaloryzowanego odszkodowania o wartość nakładów, co jest niezgodne z art. 140 ust. 2 i 4 u.g.n. Za sprzeczne z treścią art. 217 ust. 2 tej ustawy skarżąca uznała określenie wysokości odszkodowania, która przewyższa 50 % aktualnej wartości nieruchomości. Wreszcie wskazując na naruszenie w skarżonej decyzji przepisów Konstytucji RP, podkreśliła, że decyzja Wojewody jest sprzeczna z zasadą równości i ekwiwalentności. Wskazując powyższe naruszenie Z. M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty L. z dnia [...] lutego 2009 r. i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ dalej: p.p.s.a., sądy administracji stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając sprawy nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną, ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Skarga Z. M. jest zasadna. Skarżoną decyzją organy ustaliły do zwrotu przez skarżącą odszkodowanie z tytułu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości działki nr 4144/9 o pow. 1a 45 m2 w wysokości 21075 złotych 79 groszy. Kontrolując postępowanie, w ramach którego została określona kwota odszkodowania podlegającego zwrotowi stwierdzić należy, że w tym postępowaniu zostały naruszone przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. Z tego też względu Sąd musi podzielić zarzuty skargi. W kontrolowanym postępowaniu Sąd dopatruje się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 84 i art. 8 k.p.a. Jak trafnie przyjmuje skarga, organy wadliwie ustaliły stan faktyczny sprawy i dokonały niezgodnych z prawem czynności zmierzających do określenia wysokości odszkodowania objętego zwrotem. Analiza treści i podstaw prawnych operatu szacunkowego stanowiącego istotny dowód dla ustalenia wartości nakładów, zwiększających wysokość odszkodowania, prowadzi do wniosku, że dokument ten choć spełnia wymogi formalne określone w przepisach prawa, to błędnie określa wartość zwiększającą odszkodowanie. Sporządzenie operatu zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenie operatu zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego /Dz.U. nr 207, poz. 2109/ nie wyczerpuje zasad poprawnego ustalenia zwracanego odszkodowania. Odwołanie się przy szacowaniu wartości nieruchomości do reguł wynikających z § 36 rozporządzenia dla określania wartości nieruchomości zajętych pod drogi jest wadliwe. Stwierdzenie tych okoliczności pozwala przyjąć, że zasadnym jest zarzut skargi naruszenia art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 84 k.p.a. Sąd podziela także wskazane w sprawie naruszenie prawa materialnego. Przepisy u.g.n. regulujące zwrot wypłaconego odszkodowania w związku ze zwrotem nieruchomości wydają się oczywiste. Art. 140 ust. 1 u.g.n. ustanawia ogólną formułę, zgodnie z którą poprzedni właściciel lub jego spadkodawca zwraca Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego, w zależności kto jest właścicielem zwracanej nieruchomości, ustalone w decyzji odszkodowanie. Odszkodowanie takie podlega stosownie do treści art. 140 ust. 2 u.g.n. waloryzacji. Akta sprawy wskazują, że organy takiej waloryzacji dokonały stosując reguły właściwe dla tego procesu. Na dowód tego w aktach sprawy zalegają stosowne wyliczenia. Zwaloryzowana kwota odszkodowania podlega zwiększeniu o kwotę będącą różnicą wartości nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz z dnia zwrotu. W przedmiotowej sprawie różnica ta została ustalona w operacie szacunkowym w sposób wadliwy. W tym znaczeniu organy niewłaściwie zastosowały art. 140 ust. 2 i 3 u.g.n. Wprawdzie przy ustalaniu odszkodowania nie naruszono art. 217 ust. 2 u.g.n., gdyż zgodnie z tym przepisem osoby wywłaszczone przed dniem 5 grudnia 1990 r. zwracają odszkodowanie zwaloryzowane w wysokości nie większej niż 50 % aktualnej wartości zwracanej nieruchomości. Wskazany przepis wyraźnie ogranicza zakres odszkodowania ale tylko do wartości określonej w decyzji wywłaszczeniowej. Reguła określona w art. 217 ust. 2 u.g.n. nie ma zastosowania do zwiększenia wynikającego z poczynionych na nieruchomości "nakładów". Wniosek taki wprost daje się wywieść z treści art. 140 ust. 2 u.g.n., który określa wysokość zwaloryzowanego odszkodowania. Powiększenie wysokości zwracanego odszkodowania o wartość działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości jest uregulowane w art. 140 ust. 4 u.g.n. i z tego powodu należy przyjąć, że jest to niezależny od treści art. 217 ust. 2 ustawy mechanizm powiększania wysokość odszkodowania obciążającego podmiot, na rzecz którego następuje zwrot. Zatem skarżąca nie ma racji wskazując na ograniczenie odszkodowania w jej przypadku do rozmiarów wynikających z art. 217 ust. 2 u.g.g. Z drugiej jednak strony trudno przyjąć za poprawny sposób zwiększenia odszkodowania przedstawiony w skarżonej decyzji. W ocenie Sądu zwiększenie odszkodowania o wartość poczynionych na niej nakładów istniejących w chwili orzekania o zwrocie prowadzi do absurdalnej sytuacji, w której wartość zwracanego odszkodowania przewyższa realną wartość nieruchomości, bo kształtuje ją na poziomie wartości nieruchomości położonych w atrakcyjniejszych miejscach, choćby miastach większych, o znacznie wyższych wartościach nieruchomości. Zaistniały stan jest skutkiem błędnej wykładni art. 140 ust. 4 u.g.n., przy czym dodać należy, że gdyby ten rodzaj wykładni został zaakceptowany to prowadziłby do zniesienia skuteczności roszczeń zwrotowych, a to oznacza, że zwrot nieruchomości byłby fikcją. Takiego sposobu rozumienia treści wskazanego przepisu nie można przyjąć. Pamiętać należy, że roszczenie zwrotowe ma rangę konstytucyjną i jest oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Pogląd taki nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który kilkakrotnie w ten sposób charakteryzował istotę i charakter prawny zwrotu nieruchomości /np. w wyroku TK z dnia 24 października 2001 r., sygn. SK 22/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 216, także: w wyroku TK z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. K 6/05, OTK-A 3/2008, poz. 41/. Uznanie zwrotu nieruchomości za zasadę urzeczywistniającą konstytucyjną ochronę własności musi rzutować na sposób wykładni przepisów szczegółowych związanych z realizacją "roszczenia" zwrotowego, w tym zwrotu odszkodowania. Inny sposób ujmowania tej kwestii godziłby w zasady ustanowione w Konstytucji RP, zwłaszcza w art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 ustawy zasadniczej. To właśnie te normy nakładają na organy państwa obowiązek działania zgodnego z Konstytucją RP, zarówno przy stanowieniu norm prawnych jak i stosowaniu. W kontekście tych uwag przyjąć należy, że art. 140 ust. 4 może być wykładany tylko w zgodzie z Konstytucją, a to oznacza, że nie może odnosić się do wszystkich nakładów poczynionych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu. Organy obu instancji przyjęły, że nakłady takie obciążają byłego właściciela, bo zwiększają wartość zwracanego odszkodowania. Praktyka taka jest niedopuszczalna, gdyż nawet w przepisach prawa cywilnego nakłady o tyle mogą zwiększać wartość czegokolwiek, o ile były konieczne i usprawiedliwione, zatem nie polepszały rzeczy. Dopuszczenie w art. 140 ust. 4 u.g.n. innej reguły byłoby akceptowaniem niesprawiedliwości, bo byłego właściciela stawiałoby w sytuacji dużego niebezpieczeństwa, nie wyłączając sytuacji świadomie podejmowanych przez organy celem zablokowania zwrotu przez zawyżanie należnego, podlegającego zwrotowi odszkodowania np. przez zabudowę albo nakłady czynione na gruncie objętym postępowaniem zwrotowym. W ocenie Sądu treść art. 140 ust. 4 musi być wykładana systemowo i celowościowo, gdyż nie można tracić z pola widzenia funkcji jaka ten przepis ma spełnić. Wychodząc z takiego założenia trzeba przyjąć, że przepis ten wskazując na zwiększenia wartości nieruchomości, wskutek działań podjętych bezpośrednio na niej po wywłaszczeniu, wiąże wzrost wartości nieruchomości tylko z działaniami, które zmierzały do realizacji celu publicznego, dla którego nastąpiło wywłaszczenie. Z tego powodu treść tej regulacji musi być ustalana w kontekście art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. Tylko takie "nakłady" poczynione przez organ lub podmiot realizujący cel publiczny mogą być dokonane na rachunek i ryzyko poprzedniego właściciela nieruchomości wywłaszczonej. Wszelkie inne ulepszenia nie mogą obciążać podmiotu, na rzecz którego następuje zwrot nieruchomości. Stanowisko swoje Sąd wywodzi z podstawowego założenia, że nieruchomości wywłaszczona może być użyta tylko na cel wywłaszczenia. W przeciwnym razie podlega zwrotowi. Konsekwencją tego musi być przyjęcie, że ubiegającego się o zwrot można obciążyć, przez zwiększenie wysokości odszkodowania, tylko w zakresie tych działań podjętych bezpośrednio na gruncie, które zmierzały do realizacji celu publicznego, w sytuacji gdy cel ten nie został zrealizowany choćby ze względu na treść art. 137 ust. 1 u.g.n. Reasumując stwierdzić należy, że wskazane w art. 140 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 261, z 2004 r., poz. 2603 ze zm./ zwiększenie wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, może obejmować tylko te nakłady, które zostały podjęte dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zatem zwiększenie wartości odszkodowania nie obejmuje wszystkich nakładów dokonanych na nieruchomości, ale tylko te, które mogą być poniesione na rachunek i ryzyko podmiotu wywłaszczonego, a tymi są nakłady związane z realizacją celu publicznego. W rozpoznawanej sprawie naruszenie art. 140 ust. 4 u.g.n. skutkowało wadliwością postępowania, gdyż organy nie wykazywały, które "nakłady" poczyniono dla realizacji celu wywłaszczenia. W ponownym postępowaniu organy mając na uwadze wskazany sposób wykładni art. 140 ust. 4 u.g.n. będą zobowiązane jednoznacznie wykazać, które działania podjęte na gruncie zwracanym skarżącej były działaniami podjętymi bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu i zwiększały jej wartości. Dopiero tak ustalona wartość może być podstawą zwiększenia zwaloryzowanego odszkodowania. Sąd mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak na wstępie.