I SA/Bk 557/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, Sędziowie sędzia WSA Sławomir Presnarowicz (spr.), sędzia WSA Jacek Pruszyński, Protokolant Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 03 marca 2010 r. sprawy ze skargi O. D. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2008 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz skarżącej O. D. kwotę 457 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 13.05.2008 r. w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w B. Pani O. D., dalej powoływana również jako: Skarżąca, złożyła wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2008, w którym ubiegała się o przyznanie: (1) jednolitej płatności obszarowej (dalej jako: JPO) do działek rolnych o powierzchni 6,06 ha, (2) uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (dalej jako: UPO) do działek rolnych o powierzchni 6,06 ha. Po przeprowadzonej tzw. kontroli administracyjnej wniosku, stwierdzono błąd polegający na zawyżeniu powierzchni użytków rolnych uprawnionych do otrzymania JPO i UPO na działce rolnej A/A1 położonej na działce ewidencyjnej nr [...], leżącej w woj. p., powiat b., gmina G., obręb Ś. W odpowiedzi na wezwanie organu Pani O. D. złożyła korektę do wniosku wraz z oświadczeniem, w którym podtrzymała deklarację złożoną we wniosku oraz stwierdziła, że działka jest uprawiana od 6 lat, nie ma na niej zadrzewień i krzaków, a dostarczona mapa nie odzwierciedla stanu rzeczywistego. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. mając na uwadze powyższe ustalenia, decyzją nr [...] z dnia [...].03.2009 r. odmówił Pani O. D. płatności JPO i UPO na rok 2008. Od decyzji tej, Pani O. D. złożyła odwołanie do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł., w którym ponownie potwierdziła powierzchnię upraw, jaką podała we wniosku, tj. 6,06 ha. Ponadto odwołująca się podniosła zarzut wydania decyzji w oparciu o nieaktualne zdjęcia i wniosła o przeprowadzenie kontroli na miejscu w celu sprawdzenia faktycznego użytkowania działki. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł., decyzją z dnia [...].06.2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność przeprowadzenia kontroli na miejscu w celu wyjaśnienia wątpliwości. Po przeprowadzeniu kontroli na miejscu w gospodarstwie Pani O. D., Kierownik Biura Powiatowego w B., decyzją nr [...] z dnia [...].07.2009 r. przyznał przedmiotowe płatności, ale nie od powierzchni deklarowanej we wniosku – 6,06 ha, lecz od powierzchni stwierdzonej przez kontrolę na miejscu – tj. 5,46 ha. Od powyższej decyzji, Pani O. D. odwołała się do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. W odwołaniu między innymi wskazywała, że w chwili składania wniosku działka była użytkowana w całości. Z treści Raportu nie wynika, w jaki sposób zostały wykonane pomiary. Ponadto istnieje ewentualność błędnego określenia granic działki, gdyż na miejscu brak jest widocznych granic pomiędzy działkami różnych producentów. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją nr [...] z dnia [...] września 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów zawartych w odwołaniu. Na powyższą decyzję Skarżąca w dniu 6.11.2009 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w której między innymi wskazuje, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, gdyż niezasadnie w takim zakresie pomniejsza przyznane jej płatności. Skarżąca zarzuca zaskarżonej decyzji, iż została wydana z naruszeniem prawa, a w szczególności z naruszeniem: (1) zasady praworządności określonej w art. 3 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm.), dalej w skrócie jako "ustawa o płatnościach" – poprzez przeprowadzenie postępowania niezgodnie z przepisami prawa i naruszeniem prawa; (2) zasady prawdy materialnej określonej w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach - poprzez nie rozpatrzenie całości materiału dowodowego; (3) zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej w skrócie jako Kpa, w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach - poprzez nie uwzględnienie dowodów przedstawionych przez skarżącą; (4) naruszenia zasady zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego określonej w art. 77 § 1 Kpa w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach - poprzez przeprowadzenie postępowania wadliwie, nie wykonując czynności w zakresie zebrania materiału dowodowego a tym samym nie rozpatrzenie tego materiału; (5) zasady zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego określonej w art. 78 § 1 Kpa w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach - poprzez nie uwzględnienie dowodu Skarżącej w postaci przedstawienia pomiaru działki dokonanego przez geodetę uprawnionego; (6) zasady kompletności oceny dowodów określonej w art. 80 Kpa w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach - poprzez dokonanie oceny udowodnienia okoliczności bez całokształtu materiału dowodowego; (7) zasady zasięgania opinii określonej w art. 84 § 1 Kpa w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach - poprzez dokonanie pomiarów działki przez osoby nie mające wiadomości specjalnych, wbrew sztuce geodezyjnej i nie zasięgnięcia opinii u biegłego; (8) przepisu proceduralnego w postaci art. 85 § 1 Kpa w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach - poprzez nie przeprowadzenie oględzin przedmiotowej działki w celu ustalenia jej granic i zasadzeń; (9) przepisu proceduralnego w postaci art. 86 Kpa w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach - poprzez nie przesłuchanie Skarżącej jako strony w celu wyjaśnienia faktów istotnych dla l rozstrzygnięcia sprawy; (10) prawa procesowego w postaci art. 6 Rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 - poprzez pominięcie systemu pomiaru obszaru działek określonych w tych przepisach oraz krajowego systemu geodezji; (11) prawa procesowego w postaci art. 23 a Rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 – poprzez nie powiadomienie Skarżącej jako strony o przeprowadzeniu kontroli w dniu 23.06.2009 r. mimo, że powiadomienie to nie zagrażało celowi kontroli i było wnioskowane przez Skarżącą; (12) prawa procesowego w postaci art. 630 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 - poprzez nie dokonanie pomiaru powierzchni przedmiotowej działki wszelkimi dostępnymi metodami spełniającymi przynajmniej minimalną jakość pomiaru; (13) prawa materialnego w postaci art. 43 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) 1782/2003 - poprzez odmowę płatności opartych na powierzchni gospodarstwa rolnego poprzez jej pomniejszenie o 0,6 ha; (14) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 44 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Komisji (WE) 1782/2003 - poprzez odmowę płatności opartych na powierzchni gospodarstwa rolnego, poprzez jej pomniejszenie o 0,6 ha. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W świetle przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta - jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisów obowiązującego prawa, zarówno prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dające podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dalej również jako p.p.s.a. Zasadniczą i sporną pomiędzy organami, a Skarżącą kwestią w niniejszej sprawie jest zagadnienie: jaka faktycznie powierzchnia działki ewidencyjnej nr [...], położonej w woj. p., powiecie b., gminie G., obręb Ś., była utrzymywana w roku 2008 zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, jako jednej z przesłanek do przyznania tzw. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (JPO i UPO). W ocenie organów administracji publicznej, przedmiotowa działka ewidencyjna użytkowana była rolniczo jedynie na powierzchni 5,46 ha, co potwierdzają pomiary wykonane przy użyciu odbiornika GPS. Skarżąca uważa natomiast, że na opisywanej działce w 2008 r. nie było żadnych drzew, ani krzewów, była bowiem ona w całości, tj. na powierzchni 6,06 ha, użytkowana rolniczo. Badając zaskarżoną decyzję w zakresie zgodności z prawem, Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza naruszenie przez organy administracji publicznej przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 77 i 80 Kpa, mający istotny wpływ na wynik danej sprawy. Powyższe naruszenie prawa procesowego, w konsekwencji, stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Sąd stwierdza, że na gruncie obowiązujących w 2008 r. przepisów art. 7 ust. 1 (pkt 1-3) ustawy o płatnościach, jednym z warunków uzyskania przez rolnika tzw. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, było utrzymywanie wszystkich gruntów rolnych zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności. Powołane na wstępie organy administracji publicznej mają prawo i obowiązek dokonywania ustaleń stanu faktycznego oraz jego weryfikacji, pod kątem spełniania przez rolnika warunków do uzyskania tzw. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Powyższe ustalenia powinna być jednak prowadzone, między innymi z zachowaniem reguł określonych przez ustawodawcę w powoływanej ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Mianowicie w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 Kpa). Ponadto organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa). Powyższe zasady zostały również powtórzone w powoływanej wyżej ustawie z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (art. 3 ust. 2 pkt 1 i pkt 2). Po zastosowaniu powyższych zasad, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 Kpa). Ocena ta powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 Kpa). W ocenie Sądu, organy administracji publicznej nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w rozpatrywanej sprawie, przede wszystkim poprzez brak pełnych ustaleń, jaka faktycznie powierzchnia działki ewidencyjnej nr [...], leżącej w woj. p., powiat b., gmina G., obręb Ś., była w 2008 roku utrzymywana zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy (tzw. utrzymanie w dobrej kulturze rolnej). Sąd zwraca uwagę Dyrektorowi [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł., że już w odwołaniu od wydanej w przedmiotowej sprawie decyzji organu I instancji, Skarżąca podnosiła, że z treści sporządzonego bez jej udziału Raportu, nie wynika w jaki sposób zostały sporządzone pomiary. W ocenie Skarżącej istnieje prawdopodobieństwo błędnego określenia granic opisywanej wyżej działki, gdyż na miejscu brak jest widocznych granic pomiędzy działkami różnych producentów rolnych. Tymczasem, jako podstawę do podjętych rozstrzygnięć za 2008 r., przyjęto stan powierzchni przedmiotowej działki, zastałej w dniu dokonania jej pomiaru (oględzin), czyli 23 czerwca 2009 r. Ze sporządzonego w danym dniu Raportu z kontroli przedmiotowej działki, wykonanej metodą inspekcji terenowej, można wywieść, że załącznikiem do danego dokumentu są "szkice działek numer 1". Z załączonego do akt administracyjnych niniejszej sprawy dokumentu (zob. akta adm. K – 8), należy wnosić, że powoływanym szkicem jest tzw. Raport z odbiornika GPS. Nie został jednak ten dokument opisany jako "szkic działki numer 1", ewentualnie będący załącznikiem do Raportu z kontroli danej działki. Załącznik ten nie zawiera także daty jego wypełnienia. W omawianym załączniku sporządzono legendę, w której nie opisano, co oznaczają linie zakreślone na szkicu czarnym kolorem. Sąd zwraca również uwagę, że w opisywanym Raporcie z kontroli w rubryce oznaczonej nr 100, nie wpisano jakichkolwiek uwag inspektorów terenowych (zob. akta adm. K – 14). W przypadku dokonywania pomiaru działki na miejscu przy użyciu profesjonalnego odbiornika GPS, nie można zapominać, że pomiar działki danym urządzeniem zawsze odbywa się w ramach szeroko rozumianych czynności oględzin (art. 75 § 1 Kpa). Dlatego też, zwłaszcza przy stwierdzonych nieprawidłowościach przy deklarowaniu danej powierzchni działki do płatności, niezbędnym jest dokonanie słownego opisu, co było powodem nie uznania części działki (tu 0,6 ha), jako utrzymywanej zgodnie z normami (w tzw. dobrej kulturze rolnej) przez cały rok kalendarzowy (np. stwierdzone zakrzaczenia, zalesienia, drzewa oraz przynajmniej orientacyjne określenie ich wieku). Jednocześnie należy podkreślić, że przekazane Sądowi zdjęcia na płycie CD (załącznik do omawianego Raportu z kontroli), jedynie w sposób cząstkowy (fragmentaryczny), dokumentują stan będącej przedmiotem sporu działki. Po pierwsze, zdjęcia te nie pozwalają na odwzorowanie stanu działki (jej upraw lub ich braku), z jednoczesnym określeniem, czy też odniesieniem tego stanu do ich granic. Po drugie, zdjęcia na płycie CD dokumentują stan danej działki z daty ich wykonania, tj. 23 czerwca 2009 r. Nie mogą zatem w sposób wiarygodny dokumentować stan zaszłości, istniejący w 2008 r. Brak powyższych ustaleń oraz stwierdzone uchybienia uniemożliwią Sądowi dokonanie jednoznacznej oceny, czy zastały na przedmiotowej działce stan faktyczny (jej użytkowanie lub nie użytkowanie – w jakiej części) z dnia dokonania oględzin, tj. 23 czerwca 2009 r. należy, czy też nie należy w sposób analogiczny odnosić do stanu faktycznego danej działki z 2008 roku, czyli roku przyznania tzw. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Powyższe uchybienia organów administracji publicznej, stanowią o naruszeniu powoływanych wyżej przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 77 i 80 Kpa. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu konieczne jest ponowne przeprowadzenie kontroli na miejscu w gospodarstwie rolnym Skarżącej z jej udziałem lub posiłkowanie się innymi dostępnymi dowodami, które zobrazowałyby stan rzeczywiście istniejący w 2008 r. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ powinien uwzględnić wszystkie wymienione wyżej uchybienia, które jednocześnie stanowią wskazania, co do sposobu i kierunku dalszego procedowania. Wobec powyżej stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. O niewykonalności zaskarżonego postanowienia Sąd orzekł na podstawie art. 152, zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tejże ustawy.