VII SA/Wa 85/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2010 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego P. M. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt VIISA/Wa 85/10 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] października 2009 r. ([...]) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r. ([...]) i stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. znak: [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Decyzją z dnia [...] października 2002 r. nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. M. pozwolenia na budowę budynku handlowo- usługowo – mieszkalnego zlokalizowanego w miejscowości [...] na działce nr [...]. Decyzja ta została zmieniona przez Starostę [...] dwoma kolejnymi decyzjami ( z dnia [...] lipca 2004 r., a następnie z dnia [...] stycznia 2007 r.) W dniu [...] października 2007 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższego rozstrzygnięcia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. umorzył postępowanie odwoławcze. W wyniku rozpatrzenia skargi B. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 lipca 2008 r. sygn. akt VIISA/Wa 685/08 uchylił ww. decyzję GINB. Następnie GINB decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r. i stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. Także i ta decyzja GINB została zaskarżona do Sądu. W następstwie wniesionej skargi (przez P. M.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt VIISA/Wa 543/09 uchylił decyzję GINB. W uzasadnieniu tegoż wyroku wskazano na naruszenia organu nadzorczego polegające na nierozpatrzeniu całokształtu materiału dowodowego i pominięcie okoliczności istotnych dla wydania decyzji. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania GINB przytoczył treść art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego oraz stwierdził, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić z uwzględnieniem jego funkcji, formy i konstrukcji a także innych jego charakterystycznych cech oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu inwestycji przy uwzględnieniu treści nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Organ odwoławczy podkreślił, że z akt sprawy wynika, że skarżąca jest właścicielem działek o numerach [...],[...],[...] i [...]znajdujących się w miejscowości [...] przy ulicy [...] , natomiast dojazd do działki inwestora odbywa się poprzez drogę wewnętrzną wydzieloną z działek poszczególnych właścicieli w tym skarżącej B. P. Mając na uwadze tę okoliczność stwierdzono, że B. P. posiada interes prawny w przedmiotowej sprawie, a działki z których wydzielona jest ulica [...] znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Odnosząc się do zarzutu niedostosowania przedmiotowej drogi do ruchu pojazdów na potrzeby funkcjonowania zakładu P. M. stwierdzono, że nie stanowi to przedmiotu postępowania w niniejszej sprawie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że inwestycja jaką jest plac magazynowo-składowy materiałów budowlanych i opału nie narusza ustaleń planu miejscowego. Wniosek inwestora ( z dnia 22 grudnia 2006 r.) dotyczył zatwierdzenia projektu zagospodarowania placu manewrowo-składowego materiałów budowlanych i opału na działce P. M. nr [...]i [...]. Starosta [...]jako podstawę materialno-prawną wydanej decyzji przyjął art. 28, art. 33, art. 34 i art. 36 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy wskazał jednak, że w przypadku zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę nie ma zastosowania przepis art. 155 kpa, lecz art. 36 a Prawa budowlanego, który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 155 kpa. Zgodnie z art. 36 a ust. 1 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zastosowanie art. 36 a Prawa budowlanego jest bowiem możliwe wyłącznie w przypadku tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę, którego zamierzone odstępstwa dotyczą. Stosowanie ww. regulacji nie może zatem doprowadzić do wybudowania innego obiektu choćby jego przeznaczenie było podobne czy nawet identyczne. Z akt sprawy wynika, że obiekty wymienione w weryfikowanej decyzji Starosty [...] z dnia [...]stycznia 2007 r. tj. place magazynowo-składowe materiałów budowlanych i opału nie były przewidziane we wcześniejszych decyzjach tegoż Starosty ( z dnia [...] października 2002 r. oraz z dnia [...] lipca 2004 r.) Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dokonanie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę w następstwie czego zatwierdzono zupełnie nowy obiekt budowlany stanowi rażące naruszenie art. 36 a Prawa budowlanego, który dopuszcza wydanie decyzji zamiennej jedynie w przypadku tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, którego zamierzone odstępstwa dotyczą. Ponadto nie jest dopuszczalne dokonanie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji gdy budowa została już zakończona. Organ podkreślił, iż treść art. 36 a Prawa budowlanego jednoznacznie wskazuje, że został on wprowadzony jedynie w celu dyscyplinowania procesu inwestycyjnego. Inwestor dysponujący nieruchomością do celów budowlanych jest uprawniony podczas robót budowlanych do zmian, przeróbek i istotnych odstępstw, jednakże nie może to prowadzić do powstania innej nowej inwestycji pozbawionej charakterystycznych parametrów i cech właściwych dla obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę. Wszystko to oznacza – zdaniem GINB, ze decyzja Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. rażąco narusza art. 36 a Prawa budowlanego. Decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżył P. M zarzucając jej: 1) naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 28 kpa poprzez przyznanie uczestniczce B. P. statusu strony bez ponownego dokładnego przeprowadzenia postępowania mającego na celu ustalenie czy rzeczywiście ma ona przymiot strony i przyznanie jej takiego przymiotu tylko i wyłącznie na tej podstawie, że część drogi rozgraniczająca nieruchomość B. P. i skarżącego została wydzielona z jej działek chociaż ta część drogi nie graniczy z działkami skarżącego i nie jest przez niego wykorzystywana, co zdaniem skarżącego doprowadziło w konsekwencji do naruszenia art. 138 § 1 pkt. 2 kpa, 2) naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa w związku z art. 80 kpa poprzez nie rozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego i pominięcie okoliczności istotnych dla wydania decyzji a w szczególności pominięcie dowodu z przeglądu ekologicznego na okoliczność, że ewentualne uciążliwości związane ze zmianą sposobu zagospodarowania działki mieszczą się w granicach tej działki, a także że obiekt został zaprojektowany w sposób nie powodujący dolegliwości dla otoczenia a w szczególności uczestniczki B. P., 3) naruszenie art. 36 a Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię tj. przyjęcie, ze nie może on mieć zastosowania do zmiany decyzji administracyjnej – pozwolenia na budowę oraz przyjmowanie nieprawdziwego twierdzenia, że budowa została już zakończona pomimo, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że trwa ona nadal i że wydano zezwolenie na częściowe jej użytkowanie ( pozwolenie na użytkowanie parteru pawilonu handlowo- usługowego i placu zakładowego) Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i uznanie, że decyzja Wojewody wydana w I instancji jest prawidłowa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie będące następstwem odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r. ([...]) oceniane jest przez Sąd już po raz trzeci. Kolejne rozpoznanie sprawy przez Sąd ogranicza się jednak do kontroli tego czy organy administracji prawidłowo uwzględniły i czy w ogóle uwzględniły wytyczne zawarte w uzasadnieniach poprzednich wyroków oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności , które zaistniały już po wydaniu tych nowych wyroków. Te natomiast kwestie, które były już przedmiotem oceny Sądu i co do których Sąd wyraził jasne i precyzyjne stanowisko ponownie oceniane być nie mogą. Należy pamiętać o tym, że żaden z poprzednio wydanych wyroków tj. ani wyrok zapadły w sprawie sygn. akt VIISA/Wa 685/08 ani w sprawie sygn. akt VIISA/Wa 543/09 nie były przedmiotem kontroli i oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zaskarżono ich bowiem skargami kasacyjnymi. Ma to o tyle istotne znaczenie, że w świetle art. 153 p.p.s.a ocena prawna wyrażona w niezaskarżonym wyroku Sądu I instancji uchylającym zaskarżoną decyzję wiąże nie tylko ten Sąd oraz organ lecz także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający ewentualną skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie ( por. np. wyrok NSA z dnia 16 maja 2007 r. sygn. akt I FSK 857/06- OSP 2008/11/119) Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania formułowane są w uzasadnieniach orzeczeń sądowych. W sprawach o sygnaturach wyżej wskazanych tj. VIISA/Wa 685/08 i VIISA/Wa 543/09 wyraźnie wskazano, że wyjaśnienia wymaga przede wszystkim kwestia tego czy B. P., która zainicjowała postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. ma przymiot strony. Podkreślono jednocześnie, że dotychczasowe ustalenia i rozważania poczynione w tej materii są niewystarczające. Dobitnie wskazał na to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt VIISA/Wa 543/09. Podkreślił bowiem, ze wbrew wytycznym wyroku zawartym w uzasadnieniu chronologicznie wcześniejszego orzeczenia wydanego w dniu [...] lipca 2008 r. w sprawie sygn. akt VIISA/Wa 685/08 organ nie przeprowadził własnego postępowania dowodowego i nie przedstawił własnych rozważań co do tego czy B. P. ma przymiot strony. Ograniczył się jedynie do przywołania tych fragmentów uzasadnienia wyroku wydanego w sprawie sygn. akt VIISA/Wa 685/08, które dotyczyły wykładni art. 28 Prawa budowlanego. Sąd w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt VIISA/Wa 543/09 wskazał na konieczność oceny przymiotu strony w przypadku B. P., która winna być poprzedzona wyznaczeniem obszaru oddziaływania obiektu skarżącego. Odnosząc się do tej kwestii tenże Sąd powołał się na pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1321/06 – Lex nr 3479490. Analiza zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż wytyczne zawarte w uzasadnieniach obu ww. wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nadal nie są wykonane. Kwestii "stronowatości" organ poświęcił bowiem dwa zdania. Oprócz tego przytoczył przywołany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pogląd NSA wyrażony w ww. wyroku z dnia 9 października 2007 r. W ocenie Sądu to niewątpliwie za mało aby można było uznać, iż kwestia "stronowatości" B. P. została wyjaśniona w sposób pozwalający na uznanie rozstrzygnięcia organu za właściwe. Chodzi bowiem nie o to żeby przytaczać jedynie poglądy sądów dotyczące wykładni przepisów prawa ale o to jakie znaczenie mogą one mieć przy ocenie określonego stanu faktyczno-prawnego, który winien zostać przedstawiony przez organ. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w niniejszej sprawie ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że skarżąca jest właścicielem działek o numerach [...],[...],[...]i [...] położonych w [...] przy ulicy [...] oraz, że dojazd do działki inwestora odbywa się poprzez drogę wewnętrzną wydzieloną z działek poszczególnych właścicieli, w tym skarżącej. To w ocenie organu przemawia za stwierdzeniem, iż ma ona interes prawny a działki, z których wydzielona jest ulica [...] znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji P. M.. Nie czyni ona jednak żadnych rozważań co do tego jaki jest obszar oddziaływania obiektu P. M. zważywszy na jego formę, funkcję i konstrukcję oraz w czym to oddziaływanie się przejawia i jaki ma wpływ na nieruchomości skarżącej. Nie odniósł się również do tego w jaki sposób zagospodarowany jest teren pozostający własnością B. P. a znajdujący się w otoczeniu nieruchomości, na której znajduje się sporna inwestycja. Tego wszystkiego wymagał w istocie wyrok Sądu wydany w sprawie o sygn. akt VIISA/Wa 543/09. Sąd zwraca uwagę także na to, że dopiero ewentualne uznanie, że B. P. jest stroną toczącego się postępowania pozwoli na ocenę tych argumentów, które mają charakter merytoryczny i odnoszą się do tego czy spełniona została przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...]stycznia 2007 r. Podstawą rozstrzygnięcia Sądu jest art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c oraz art. 152 i 200 p.p.s.a.