I SA/Wa 1940/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Sędzia WSA Maria Tarnowska Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2010 r. sprawy ze skargi H. K. i A. C. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [....] września 2009 r. nr [....]w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [..] września 2009 r. nr[...], po rozpoznaniu wniosku H. K. i A. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił decyzję z dnia [...] września 2008 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] marca 1967r. nr [...] o przejściu z mocy prawa na własność Państwa nieruchomości położonej w Z., stanowiącej parcelę gruntową [...] obj. [...] (obecnie działki nr [...] i nr [...] obręb [...] położone w Z., przy ul. [....] ) oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lipca 1967r. nr [....], i stwierdził, że decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lipca 1967r. nr [....] została wydana z naruszeniem prawa. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Urząd Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] marca 1967 r. nr [...]orzekło o przejściu z mocy prawa na własność Państwa parceli gruntowej [...] obj. [...] gm.kat. Z. (aktualnie działki nr [...] i nr [...]obręb [...], położone w Z., przy ul. [...] ). Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] lipca 1967 r. nr [....], po rozpatrzeniu odwołania H. i S. S., utrzymała w mocy ww. orzeczenie z dnia [...] marca 1967 r. W dniu 31 marca 2004 r. H. K. i A. C.– następczynie prawne po osobach wywłaszczonych wniosły o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [....] lipca 1967 r. nr [...]. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...]odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] marca 1967 r. nr [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lipca 1967 r. nr [...]. H. K. oraz A. C. wniosły o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [....] września 2008 r. Minister Infrastruktury ponownie rozpatrując sprawę, wskazał, że podstawą prawną kwestionowanych decyzji z dnia [...] marca 1967 r. i [...] lipca 1967 r. był art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94), zgodnie z którym nieruchomości będące we władaniu Państwa, do których wszczęte przed dniem 1 września 1939 r. postępowanie nie zostało dotychczas zakończone, przechodziły z mocy prawa na własność Państwa. Minister ustalił, że zgodnie z wypisem z wykazu hipotecznego [...] prowadzonym dla nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako parcela gruntowa [...]. kat. [...] w dniu [....] czerwca 1938 r. wpisano ostrzeżenie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego z wniosku Urzędu Wojewódzkiego [....] Nr [....] zmierzające do odjęcia prawa własności odnośnie pgr. [...] kat. [....]o obszarze [...] m2, na rzecz Gminy Miasta Z. z przeznaczeniem na cele budowy publicznej szkoły powszechnej na [...]. W ocenie Ministra, zatem pierwsza przesłanka wynikająca wprost z art. 46 ust. 1 ustawy została spełniona, bowiem postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte przed dniem 1 września 1939 r. W tej sytuacji, Minister uznał za niezasadny zarzut wnioskodawczyń, iż brak jest powiązania między wszczęciem postępowania przed 1939 r. a postępowaniem zakończonym decyzją z dnia [...] lipca 1967 r. Minister Infrastruktury wyjaśnił, iż w postępowaniu dysponował jedynie kopią decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia z dnia [...] lipca 1967 r. nr [...] oraz umową najmu z [...] stycznia 1956 r. oraz kopią umowy dzierżawy z [...] marca 1963 r. – dokumentami nadesłanymi przez pełnomocnika wnioskodawczyń. Pomimo przeprowadzonej kwerendy w Instytucie Pamięci Narodowej nie odnaleziono dokumentów jak również zapisów ewidencyjnych dotyczących przedmiotowych decyzji. [....] Urząd Wojewódzki w K. w piśmie z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] poinformował o braku akt i wyjaśnił że zgodnie z wykazem akt Urzędu Spraw Wewnętrznych na 1967 r. wprowadzonym zarządzeniem wewnętrznym nr [...] kierownika Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. (sygn.[....] ) akta wytworzone przez Oddział Wywłaszczeń ww. Urzędu o znaku [...] (sprawy różne) miały kategorię [....]. Z uwagi na powyższe Minister wyjaśnił, że skorzystał z akt sądowych sprawy (sygn. akt [...] ) z wniosku H. K. i Gminy Z. o zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości, jak również kroniką szkoły znajdującej się na wywłaszczonej nieruchomości. Minister ustalił, że zgodnie z wykazem zmian gruntowych działka ewidencyjna nr [...] położona w obrębie [...] odpowiada części wywłaszczonej nieruchomości – [...] objętej lwh.[...] i stanowi urządzony zieleniec otaczający budynek Szkoły Podstawowej nr [...] na [...]. Z zebranych przez Sąd dowodów wynika, w szczególności z akt kronik Szkoły Podstawowej oraz opinii biegłego geodety sądowego wykonanej na zlecenie Sądu Rejonowego na okoliczność ustalenia stanu władania przedmiotowej nieruchomości, że na części spornej nieruchomości w 1959 r. postawiono część ogrodzenia otaczającego budynek szkolny, który został wybudowany w latach 1949-1953. Protokoły ustalenia stanu władania z dnia [....] czerwca 1959`r. znajdujące się w Wojewódzkim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej w Z. w oparciu o ustne oświadczenie ówczesnego dyrektora szkoły – R. J. wskazują, że właścicielem pgr. [..]. kat. [...] jest Szkoła Podstawowa nr [..]. Natomiast zachodnia część ówczesnej pgr. [...]. kat. od 1953 r. była wydzierżawiana przez rodziców wnioskodawczyń – S. i H. małżonków S., jako plac składowy dla stolarni od 1961 r. przez Zjednoczenie Budownictwa Miejskiego w K., a od 1961 r. przez Przedsiębiorstwo Budownictwa Ogólnego [...] w Z. Umowa ta wygasła w dniu [...] czerwca 1965 r. Minister wskazał, że zgodnie z wypisem z [...] prowadzonym dla przedmiotowej nieruchomości ujawnionym właścicielem był J. G. S., który jak wynika z zarządzenia tymczasowego Sądu Okręgowego w N. z dnia [...] grudnia 1938 r. Nr [....]r. przebywał w A. pracując jako robotnik w A. [...] Opierając się na wspomnianym odpisie lwh [...], odpisie zarządzenia tymczasowego Sądu Okręgowego w N. z dnia [...].12.1938r., kronice Szkoły Podstawowej nr [...], opinii biegłego sądowego inż. A. B. z dnia [....] maja 2002 r., projekcie budowy szkoły podstawowej zatwierdzonego w dniu [...] listopada 1948 r., projekcie budowy szkoły podstawowej zatwierdzonego w dniu [..] stycznia 1958 r., umowie najmu z dnia [...] stycznia 1956 r., umowie dzierżawy z dnia [...] sierpnia 1963 r. oraz piśmie Przedsiębiorstwa Budownictwa Ogólnego [...] z dnia [...] czerwca 1965 r. znak [...]Minister uznał za udowodnione powyższe fakty. W ocenie Ministra, z umów najmu i dzierżawy nie wynika, wbrew twierdzeniom zawartym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, aby S. i H. S. posiadali prawa rzeczowe do wywłaszczonej nieruchomości. Umowa najmu i dzierżawy nie potwierdza przysługującego prawa własności lub innego ograniczonego prawa rzeczowego. Również wnioskodawczynie nie przedstawiły żadnych dokumentów potwierdzających tytuł prawny do nieruchomości. Z powyższych umów, zawartych przez osobę, która nie miała udokumentowanych praw rzeczowych do nieruchomości, nie mogły wynikać skutki ograniczające władztwo Państwa do nieruchomości. Tym bardziej, gdy dyrektor szkoły oświadczył wówczas, że Szkoła Podstawowa nr [...] jest właścicielem działki nr [...], a ponadto Państwo rozbudowywało na jej terenie szkołę. Pobudowanie w latach 1949 - 1953 ogrodzenia wokół szkoły, w tym i obejmującego przedmiotową nieruchomość, potwierdza protokół ustaleń władania z 1959 r., a tym samym przedmiotową nieruchomością władało Państwo. Nieruchomość ta wchodzi również obecnie w teren szkoły, a tym samym stan ten jest zgodny ze stanem jaki wskazuje decyzja z dnia [...] lipca 1967 r. Zdaniem organu, dokumenty zebrane w sprawie potwierdzają że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nieruchomość przedmiotowa znajdowała się we władaniu Państwa i była bezpośrednio powiązana z celem wywłaszczenia, dla którego postępowanie wszczęto przed 1 września 1939 r., a tym samym spełnione były przesłanki przejęcia nieruchomości w trybie art. 46 ww. ustawy. Minister Infrastruktury uznał za zasadny zarzut wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż skoro z dokumentów wynika, że właścicielem nieruchomości była inna osoba niż wskazani w decyzji z dnia [...] marca 1967 r. H. i S. S., to decyzja ta została skierowana do osób nie będących stronami w sprawie. Minister wskazał, że wnioskodawczynie nie przedstawiły żadnych dowodów potwierdzających przysługujące prawo własności na rzecz H. i S. S.. Ponadto również Sąd Rejonowy w Z. nie uznał możliwości zasiedzenia, a tym samym i z tego tytułu nie wynikało prawo własności w dniu orzekania o przejęciu nieruchomości. Minister uznał, że tym samym zaistniała przesłanka nieważności wskazana w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednakże w związku z tym, że decyzja ta została wydana w 1967 r., a nie można zanegować jej doręczenia z uwagi na upływ czasu oraz brak akt, to na podstawie art. 156 § 2 k.p.a. organ uznał, że wystąpiła przesłanka negatywna do stwierdzenia nieważności i organ może jedynie stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa, zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. Minister wyjaśnił także, że z uwagi na brak dokumentów nie był w stanie ustalić adresu zamieszkania dawnego właściciela ani jego następców prawnych. Tryb przejęcia nieruchomości oraz okoliczność, że jeszcze przed wojną wyemigrował z Polski, uzasadnia – w ocenie organu - odstąpienie od jego dalszego poszukiwania. Interes społeczny przemawia za tym, aby stan prawny nieruchomości był uregulowany, a dalsze poszukiwania o wątpliwym skutku mogłyby jedynie przedłużyć postępowanie nadzorcze i nie wniosłyby nowych okoliczności do sprawy. H. K. i A. C. wniosły na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009 r. nr [....] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciły: – naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez niezasadne przyjecie, że decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia została skierowana do osób nie będących stronami w sprawie; podczas gdy S. i H. małżonkowie S. byli posiadaczami samoistnymi fragmentu tej parceli (dz. ew. [...]), a co za tym idzie wydana w postępowaniu wywłaszczeniowym decyzja rozstrzygała niewątpliwie o ich prawach i obowiązkach; – naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym zastosowaniu przepisu i przyjęciu, iż zostały spełnione obie przesłanki zawartej w nim normy; – naruszenie przepisów postępowania, tj. art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania wnioskodawczyń na okoliczność prawidłowej identyfikacji przedmiotu wywłaszczenia, zaniechanie wyjaśnienia czy Szkoła Podstawowa nr [...] Gmina Z. lub Starostwo T. zostało ujawnione w księdze wieczystej obejmującej tę część pgr. [...]. kat., która w rzeczywistości pozostawała we władaniu Państwa oraz wadliwą ocenę dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy Sądu Rejonowego w Z. sygn akt [....]. Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja z dnia 23 września 2008 r. nie naruszają prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę objętej postępowaniem nadzorczym decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lipca 1967r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] marca 1967r. nr [...] o przejściu z mocy prawa na własność Państwa nieruchomości położonej w Z., stanowiącej parcelę gruntową [...] kat. [...] obj. lwh [...] stanowił art. 46 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Zgodnie z przepisem art. 46 ust. 1 tej ustawy nieruchomości będące we władaniu Państwa, do których wszczęte przed dniem 1 września 1939 r. postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało dotychczas zakończone, przechodzą z mocy prawa na własność Państwa. Z akt sprawy wynika, że w stosunku do nieruchomości położonej w Z., stanowiącej parcelę gruntową [...] kat. [...] obj. lwh [...] w księdze wieczystej wpisano ostrzeżenie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego z wniosku Urzędu Wojewódzkiego [....] Nr [...] zmierzające do odjęcia prawa własności odnośnie pgr. [...] kat. [...] o obszarze [...] m2, na rzecz Gminy Miasta Z. z przeznaczeniem na cele budowy publicznej szkoły powszechnej [...]. W ocenie Sądu, prawidłowo zatem Minister ustalił, że przesłanka co do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego przed 1939 r., wynikająca z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zaistniała. Zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości właścicielom tych nieruchomości organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej przyzna na ich wniosek odszkodowanie według zasad przewidzianych w dotychczasowych przepisach albo zwolni od przejęcia na własność Państwa i zwróci posiadanie nieruchomości, jeżeli stanowi ona grunt rolny i jest Państwu zbędna dla celów, dla których postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte. Z przepisu tego wynika, w ocenie Sądu, że stroną postępowania wywłaszczeniowego prowadzonego w trybie art. 46 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, obok ubiegającego się o wywłaszczenie, jest wyłącznie właściciel nieruchomości. Jemu to bowiem przysługuje prawo żądania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość albo prawo żądania zwolnienia od przejęcia i zwrotu nieruchomości. Przepis nie przewiduje udziału innych osób, które swoje prawa do nieruchomości wywodzą z innych tytułów niż prawnorzeczowe, tak jak to miało miejsce w postępowaniu wywłaszczeniowym prowadzonym na zasadach określonych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, które przewidywały udział w postępowaniu wywłaszczeniowym także posiadacza nieruchomości, czy innych osób, którym służą na nieruchomości prawa rzeczowe ograniczone. Przepis art. 46 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jest przepisem szczególnym w stosunku do zasad wywłaszczania uregulowanych w tej ustawie. Przejawia się to w tym, że przejście prawa własności na rzecz Państwa następowało z mocy prawa, a zatem Państwo nabywało własność nieruchomości w tym trybie w dniu 5 kwietnia 1958 r., tj. na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Decyzja wydawana w trybie art. 46 cytowanej ustawy ma charakter deklaratoryjny. Poza tym z przepisu art. 46 ust. 2 wyraźnie wynika, że prawo kwestionowania władania nieruchomością przez Państwo z tego względu, że jest ona zbędna dla celów, dla których postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte przysługuje wyłącznie właścicielowi. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że z akt sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomości stanowiła własność J. G. syna J.. Skarżące nie przedstawiły żadnego dokumentu, z którego wynikałoby następstwo prawne po byłym właścicielu. Skarżące legitymują się następstwem prawnym po S. S. i H. S. (postanowienie Sądu Rejonowego w Z., I Wydział Cywilny z dnia [...] czerwca 1999 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku), do których została skierowana decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lipca 1967 r. nr [...]. A zatem skarżące mogą wywodzić swój interes prawny w kwestionowaniu decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lipca 1967 r. z faktu doręczenia tej decyzji ich poprzednikom prawnym. Interes prawny ma bowiem adresat decyzji, choćby nie był stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji osoba, do której ją skierowano będzie oczywiście stroną, jest to bowiem postępowanie w nowej sprawie. W tej sytuacji należy uznać, że Minister Infrastruktury trafnie przyjął, że postępowanie nadzorcze należy wszcząć pomimo braku przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Trafnie też organ uznał, że zaistniała przesłanka nieważności wskazana w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat. Kwestionowana decyzja została wydana w 1967 r., a zatem możliwe jest wyłącznie stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, stosownie do art. 158 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu, mając na uwadze treść art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., organ nadzoru podjął wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania materiału dowodowego sprawy: wystąpienia o akta archiwalne do [...] Urzędu Wojewódzkiego Urzędu Miasta Z., Archiwum Państwowego w K., Starostwa Powiatu [...], Archiwum Państwowego w K. Oddział w N., Sądu Rejonowego w K. Wydział Ksiąg Wieczystych, Archiwum Akt Nowych i w końcu do pełnomocnika wnioskodawczyń. Wobec przyjętego stanowiska przez organ brak było uzasadnienia dla przeprowadzenia żądanych dowodów. Wobec powyższego decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009 r. nr [....], pomimo innej argumentacji, jest w pełni uzasadniona. Skoro zatem zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.