I SA/Wa 2000/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Sędzia WSA Maria Tarnowska Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2010 r. sprawy ze skargi L. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [....] września 2009 r. nr [....] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [....] lipca 2008 r. nr [....]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. UZASANDNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [....] września 2009 r. nr [....], po rozpatrzeniu odwołania M. T. i W. T., działających w imieniu małoletniej L. T., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [....] z dnia [....] lipca 2008 r. nr [....] o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent Miasta [....] decyzją z dnia [....] lipca 2008 r. nr [....] ustalił opłatę adiacencką w wysokości [....] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Z. przy ul. [....], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [....] w związku z wybudowaniem sieci wodociągowej w ulicy [....]. Do zapłaty ustalonej opłaty adiacenckiej zobowiązana została L. T. reprezentowana przez rodziców M. T. i W. T.. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w 2005 r. została wybudowana w ulicy [....] sieć wodociągowa. Odbiór końcowy przekazania do eksploatacji obiektu miał miejsce w dniu [....] sierpnia 2005 r. W ocenie organu, wybudowanie wodociągu spowodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, co potwierdziła opinia rzeczoznawczy majątkowego z dnia [....] września 2007 r. Różnica pomiędzy wartością nieruchomości, określoną przed wybudowaniem sieci wodociągowej a wartością nieruchomości po jej wybudowaniu wyniosła [....] zł. Stawka opłaty adiacenckiej stosownie do uchwały Nr [....] Rady Miejskiej [....] z dnia [....] czerwca 2001 r. została ustalona na poziomie [....] co stanowi kwotę opłaty w wysokości [....] zł. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli M. T. i W. T., działający w imieniu małoletniej L. T., wskazując, że Prezydent Miasta [....] nie ma umocowania prawnego do naliczania i pobierania opłaty adiacenckiej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [....] września 2009 r. nr [....] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [....] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [....] o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli M. T. i W. T., działający w imieniu małoletniej L. T.. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, w tym brak odniesienia się do zarzutów odwołania i brak uzasadnienia faktycznego. Skarżący wnieśli o uchylenie obu decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z powodów w niej wymienionych. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [....] jest art. 145 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Zgodnie z art. 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej (ust. 1). Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (ust. 3). Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (ust. 1a). Zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy może być zaś wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, jedynie przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy o gospodarce gruntami. Operat może być wykorzystany po upływie 12 miesięcy, jednak dopiero po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził ( art. 156 ust. 4). Z analizy akt sprawy wynika, że w rozpatrywanej sprawie operat szacunkowy został sporządzony w dniu 18 września 2007 r. Rzeczoznawca majątkowy potwierdziła jego aktualność na dzień 20 kwietnia 2008 r. A zatem 12-miesięczny okres ważności operatu, wskazany w art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, upłynął w dniu 18 kwietnia 2009 r. Organ pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w okresie 12 miesięcy od daty sporządzenia operatu, bo w dniu [....] lipca 2008 r. Jednak rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym nastąpiło w dniu [....] września 2009 r. - a więc po upływie ponad czterech miesięcy od daty upływu terminu jego ważności - czego organ drugiej instancji nie dostrzegł. W ocenie Sądu, termin 12 miesięcy dotyczy również organu odwoławczego, albowiem bez wątpienia jest on organem merytorycznym w sprawie, jego zadanie nie ogranicza się jedynie do kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, lecz polega na powtórnym rozpatrzeniu całości sprawy. Wobec tego materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, jakim jest operat szacunkowy, musi nadawać się do wykorzystania w prowadzonym postępowaniu, czyli w tym przypadku musi on być nadal aktualny. Jedynym prawnie dopuszczonym sposobem umożliwiającym skorzystanie z operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, jest potwierdzenie jego aktualności przez sporządzającego rzeczoznawcę. W przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) przewidziano możliwość dalszego potwierdzania aktualności operatu szacunkowego, co następuje poprzez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu. Tego zaś w niniejszej sprawie, przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ nie uczynił. Zatem oznacza to, że organ drugiej instancji podstawą swych ustaleń uczynił nieaktualny już operat szacunkowy. W tej sytuacji oparcie decyzji drugiej instancji na ustaleniach takiego operatu nie było zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Dowodzi to również, zdaniem Sądu, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję ograniczył się jedynie do kontroli prawidłowości postępowania organu pierwszej instancji, nie dokonał natomiast żadnych własnych ustaleń, czym naruszył w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy art. 15 k.p.a. - ustanawiający zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Ponadto wskazać należy, że spełnienie przesłanek wskazanych w art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc wybudowanie urządzeń infrastruktury technicznej i związany z tym wzrost wartości nieruchomości, samo w sobie nie wystarcza do obciążenia właściciela nieruchomości opłatą adiacencką. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić dopiero po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Tak więc obowiązkiem organu administracji, przed wyznaczeniem opłaty adiacenckiej jest ustalenie nie tylko czy urządzenia takie zostały wybudowane oraz czy nastąpił związany z tym wzrost wartości nieruchomości, ale też czy stworzone zostały warunki umożliwiające podłączenie nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie określa pojęcia, co należy rozumieć przez stworzenie warunków podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Jednak kryteria oceny czy zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, wypracowane zostały w orzecznictwie sądów administracyjnych. I tak w orzecznictwie tym utrwalił się pogląd, że stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do wybudowanych urządzeń i infrastruktur technicznej ma miejsce wtedy, kiedy wybudowane są również urządzenia towarzyszące skierowane na konkretną nieruchomość i umożliwiające jej włączenie do istniejącej sieci urządzeń. Zgodnie z uchwałą z [...] czerwca 2000 r. [....] przy budowie urządzeń kanalizacyjnych stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości oznacza wykonanie kanału sanitarnego wraz z przykanalikami do poszczególnych nieruchomości znajdujących się w zasięgu tego urządzenia. W przypadku urządzenia wodnego, WSA w wyroku z dnia [...] marca 2003 r. sygn. I SA 2053/01 przyjął, że przesłanka wymieniona w art. 145 ust. 1 ustawy, została spełniona po wybudowaniu sieci wodociągowej wraz z zaworem za wodomierzem głównym na przyłączy lub miejscu przeznaczonym na jego umieszczenie, określonym w warunkach technicznych przyłączenia obiektu do tych urządzeń. Oznacza to, że wymierzenie opłaty adiacenckiej jest możliwe wówczas, gdy zostanie wybudowane przyłącze, które wraz z zaworem za wodomierzem głównym będzie należało do właściciela sieci wodociągowej, a nie do właściciela nieruchomości. W omawianej sprawie organy administracji nie ustaliły jednoznacznie czy zostało wybudowane opisane wyżej przyłącze, a tym samym czy stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do wybudowanej sieci wodociągowej. W aktach sprawy znajdują się dokumenty, które prowadza do sprzecznych wniosków. Z pisma Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej [....] Sp. z o.o. z dnia [....] listopada 2007 r. wynika, że m. in. właścicielce niniejszej posesji ul. [....]zostały określone miejsca, w których mogą być włączone przyłącza do nieruchomości do sieci ulicznej. Z pisma Prezydenta Miasta [....] z dnia [....] listopada 2007 r. wynika zaś, że projekt, na podstawie którego Miasto zrealizowało w latach [.....] sieć wodociągową, nie przewidywał do posesji [....] przyłącza wodociągowego, ani też armatury wodnej wskazującej, którym miejscu ma być wykonane w przyszłości przyłącze wodne. W tej sytuacji zasadne pozostają zarzuty odwołania, co do braku wyjaśnienia, czy zostało wybudowane przyłącze, które wraz z zaworem za wodomierzem głównym będzie należało do właściciela sieci wodociągowej. Niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego jest naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podsumowując Sąd orzekający stanął na stanowisku, że obie decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisu art. 156 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów postępowania, tj. art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., natomiast zaskarżona decyzja narusza dodatkowo przepis art. 15 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie, którego istotą było ustalenie wysokości należnego odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.