II SA/Rz 51/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 17 marca 2010 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] października 2009 r., [...] Wojewoda uchylił decyzję Starosty Powiatu Rz. z dnia [...] lipca 2009 r., [...] zmieniającą decyzję Starosty Powiatu Rz. z dnia [...] lipca 2007 r., [...] w zakresie projektu architektoniczno-budowlanego. Stan faktyczny sprawy, w którym zapadła decyzja Wojewody z dnia [...] października 2009 r. przedstawiał się następująco. Dnia 19 lipca 2004 r. Starosta Powiatu Rz. decyzją nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla K. J. na zamierzenie inwestycyjne p.n. rozbudowa Zakładu Mięsnego "J." wraz z niezbędną infrastrukturą i urządzeniami technicznymi na działkach nr ewidencyjny 804/5, 805/8, 807/2, 954/3, 954/2, 956, 806/1, 960/1 i 1747/2 położonych w T. Wnioskiem z dnia 15 stycznia 2009 r. inwestor K. J. wystąpił do Starosty Powiatu Rz. o zmianę pozwolenia z 2004 r. na rozbudowę Zakładu Mięsnego "J." z powołaniem się na art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 106, z 2000 r., poz. 1126 ze zm./ dalej prawo budowlane. Rozpoznając powyższy wniosek Starosta Powiatu Rz. decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., [...] zmienił własną decyzję z 2004 r. w zakresie projektu architektoniczno-budowlanego. Od tej decyzji odwołanie złożył Wójt Gminy T. działając za Gminę będącą stroną w sprawie postępowania zmieniającego pozwolenie na budowę. W odwołaniu strona wskazała, że inwestor rozbudował Zakład na podstawie pozwolenia z 2004 r. i w chwili wydania decyzji zmieniającej pierwotne pozwolenie już użytkuje ten obiekt, zgodnie z jego przeznaczeniem. Wójt wskazał również, że w sprawie użytkowania Zakładu prowadzone jest postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Rz. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda uchylił decyzję Starosty Powiatu Rz. z dnia [...] lipca 2007 r. oraz umorzył postępowanie w pierwszej instancji. W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 98, z 2000 r., poz. 1071 ze zm./ dalej: k.p.a. W uzasadnieniu wskazał, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę na podstawie art. 36a prawa budowlanego jest konsekwencją tego, że inwestor użytkuje Zakład zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę z 2004 r. Zaistnienie takiej sytuacji prowadzi do wniosku, że zmiany objęte decyzją Starosty Powiatu Rz. z dnia [...] lipca 2007 r. zostały wprowadzone na etapie realizacji pierwotnego pozwolenia. Oznacza to, że inwestor samowolnie odstąpił od jego warunków i wykonał roboty budowlane, których zrealizować nie mógł. Istota pozwolenia na budowę oraz jego zmiany pozwala przyjąć, że takie rozstrzygnięcia mogą zapadać tylko w stosunku do robót, które mają być zrealizowane w przyszłości. Po rozpoczęciu i wykonaniu robót udzielenie pozwolenia oraz jego zmiana w trybie wskazanym w art. 36a prawa budowlanego jest niemożliwa, gdyż obie decyzje mają charakter uprawniający, więc mogą dotyczyć tylko przyszłych robót. W przypadku, gdy roboty są wykonane zachodzi bezprzedmiotowość zmiany pozwolenia, a to musi prowadzić do umorzenia postępowania w sprawie zmiany pozwolenia. Z tego powodu Wojewoda P. orzekł o uchyleniu decyzji i umorzeniu postępowania pierwszoinstancyjnego, wskazując, że takie działanie jest aprobowane w orzecznictwie /wyrok NSA w Warszawie z dnia 25.04.2008 r., sygn. II OSK 37/07/. Z rozstrzygnięciem Wojewody P. nie zgodził się K. J. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zarzucił skarżonej decyzji naruszenie prawa. Wprawdzie skarżący nie wskazał konkretnie naruszonych przepisów, jednak podkreślił, że postępowanie w sprawie zmiany zakresu projektu technicznego było prowadzone w związku z koniecznością dostosowania Zakładu Mięsnego "J." do przepisów UE i błędnego określenia tego zakresu w pozwoleniu budowlanym z 2004 r. skarżący przyznał, że w budynkach jest prowadzona działalność gospodarcza oraz że zostało złożone na ten temat zeznanie podatkowe w Gminie, jednak Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rz. nie prowadzi postępowania, a przynajmniej skarżący nic nie wie o takim postępowaniu. Skarżący stwierdził, że realizując prace budowlane nie odstępował w istotny sposób od projektu technicznego, będącego podstawą udzielenia pozwolenia na budowę w 2004 r., gdyż projekt ten stał się bezprzedmiotowy. Równocześnie skarżący wskazał, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę w 2004 r. była wadliwa, gdyż wydano ją ze wskazaniem jako strony Zakładu Mięsnego "J.", który nie ma osobowości prawnej. Podmiotem w tym postępowaniu był skarżący i dla niego powinno być wydane pozwolenie. Wreszcie skarżący podniósł jako zarzut skargi, uczestniczenie w postępowaniu Gminy T., co w jego ocenie jest naruszeniem prawa bo Wójt tej gminy w postępowaniu nie był i nie jest stroną. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie decyzji Wojewody P. z dnia [...] października 2009 r. i orzeczenie o zmianie projektu architektoniczno-budowlanego ewentualnie o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda P. wnosząc odpowiedź na skargę domaga się jej oddalenia, wskazując na argumentację jak w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działań administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Skarga K. J. zasługuje na uwzględnienie. Podstawą jej uznania jest naruszenia przepisów prawa procesowego, które w ocenie Sądu może mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane w uzasadnieniu skarżonej decyzji, z którego wynika, że wykonanie robót budowlanych objętych projektem zamiennym eliminuje możliwość prowadzenia postępowania w tym zakresie. Jednak przyjęcie takiego sposobu rozumienia treści art. 36a prawa budowlanego wymaga jednoznacznego ustalenia, że roboty budowlane wskazane w projekcie zamiennym i zaakceptowane decyzją Starosty Powiatu Rz. z dnia [...] lipca 2009 r. zostały faktycznie wykonane. W przedmiotowej sprawie na tę okoliczność Wojewoda P. nie prowadzi poprawnego postępowania. Analiza akt sprawy pozwala przyjąć, że organ ustala fakty istotne dla rozstrzygania w sposób pośredni, a i to wadliwy, bo czyni takie ustalenia na podstawie kopii dokumentów, którą ze względu na brak jakiegokolwiek potwierdzenie trudno uznać za dowód. Przypomnieć należy, że akta sprawy to dokumenty lub ich potwierdzone kopie. Braki w tym zakresie nie mogą być tolerowane, gdyż postępowanie administracyjne to sformalizowany ciąg czynności, których skuteczność zależy od dopełnienia prawem przewidzianych wymogów. W rozpoznawanej sprawie ustalenie stanu faktycznego sprawy zostało oparte na twierdzeniach strony odwołującej i kopii protokołu kontroli z dnia 10 sierpnia 2009 r. Z treści tego protokołu także nie można jednoznacznie wywnioskować, czy roboty wykonane przez skarżącego obejmują te wskazane w decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę z 2004 r., czy też wykonane w oparciu o pozwolenie pierwotne. Rozstrzygnięcie tej kwestii jest istotne, bo jeżeli skarżący wykonał roboty zanim uzyskał zmianę pozwolenia, to rzeczywiście postępowanie w sprawie projektu zamiennego jest bezprzedmiotowe. Inaczej należałoby ocenić tę sytuację, gdy roboty wykonane odpowiadają pozwoleniu z 2004 r. Jednak aby to można ustalić w sposób wiążący organ w ramach postępowania powinien wskazać jakie roboty były objęte pozwoleniem na budowę w 2004 r., jakie znalazły się w projekcie zamiennym oraz jakie zostały wykonane. Dopiero na tej podstawie można ocenić zakres robót i wskazać skutki poczynionych ustaleń. Bez takiego postępowania nie można w sposób definitywny orzekać o zakresie robót stwierdzonych w ramach postępowania. Zwłaszcza jest to tym bardziej niemożliwe, że skarżący już wcześniej tzn. nawet przed 2004 r. użytkuje obiekty podlegające rozbudowie. W takich okolicznościach sprawy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego jest niezbędne. Bez wątpienia, należy wyjaśnić zakres robót wykonanych przez skarżącego i ich relację z robotami objętymi projektem zamiennym. Nadto trzeba wykazać chwilę ich wykonania, gdyż ten moment ma dla orzekania znaczenie kluczowe. Wskazanych wątpliwości organy nie usunęły w ramach prowadzonego postępowania. Z tego powodu Sąd stwierdza, że postępowanie wyjaśniające w sprawie objętej skargą zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z tego więc powodu skarżona decyzja podlega uchyleniu. Sąd uchylając tylko decyzję Wojewody P. miał na uwadze możliwość usunięcia wskazanych uchybień przez ten organ. Nie oznacza to, że organ odwoławczy jest zobowiązany samodzielnie prowadzić postępowanie wyjaśniające. Jednak jest zmuszony dokonać wnikliwej oceny tego postępowania przed organem II instancji i stosownie do niej podjąć własne rozstrzygnięcie w ramach postępowania odwoławczego. Niezależnie od tego, który z organów będzie ostatecznie prowadził postępowanie wyjaśniające, w jego ramach należy ustalić zakres i czas wykonania robót przez skarżącego i dokonać ich porównania z zakresami tych robót określonymi w pozwoleniu na budowę w 2004 r. i projekcie zamiennym. Dopiero dopełnienie tych obowiązków stwarza warunki do orzekania w sprawie. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie.