III SA/Łd 26/10

Dnia 17 marca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2010 roku sprawy ze skargi S. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji o odmowie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Starosta [...], po rozpoznaniu wniosku S. S. o wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów i budynków, na podstawie art. 20 i art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U z 2005r. Nr 240 poz. 2027 ze zm.) oraz § 46 i § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 200Ir., Nr 38 póz. 454), odmówił wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków polegającej na ujawnieniu prawa własności na podstawie aktu własności ziemi Nr [...] wydanego w dniu [...] przez Naczelnika Miasta i Gminy w W. oraz postanowienia sądowego sygn. akt Ns. 110/69 z dnia 27 maja 1969 roku dla nieruchomości położonych w P. gm. W. dla działek oznaczonych nr 616, 617, 764, 1002, 1003 o powierzchni ogólnej 1,66 ha. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wykazała, iż akt własności ziemi Nr [...] z dnia [...] dotyczy działek przed scaleniem gruntów wsi P., które miało miejsce w 1971 roku. Obecnie w ewidencji gruntów i budynków obrębu P., nie figurują działki o numeracji wskazanej w powyższym akcie, albowiem uległy one zmianie w wyniku scalenia. Podstawą do ujawnienia stanu (zmiana numeracji i powierzchni działek) był operat scaleniowy wsi P., przyjęty do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego pod nr [...], zatwierdzony decyzją Prezydium Powiatowej Narodowej w W. nr [...] z dnia [...]. Organ I instancji ustalił także, że powierzchnia działki o nr ewidencyjnym przed scaleniem 616 weszła w skład powierzchni działki o nr ewidencyjnym 389 -po scaleniu, powierzchnia działki nr 617 (przed scaleniem) weszła natomiast w skład działki o nr 388 (po scaleniu), powierzchnia działki o nr 764 (nr przed scaleniem) weszła w skład powierzchni o nr 462, 475, 486 (po scaleniu), powierzchnia działki nr 1002 (nr działki scaleniem) weszła w skład powierzchni działek o nr 771, 648, 636 (po scaleniu), powierzchnia działki nr 1003 (nr działki przed scaleniem) weszła w skład powierzchni działek o nr 792, 600/1 (nr działek po scaleniu). Obecnie działki o nr 462, 475, 648, 792, 600/1, które zostały wydzielone w wyniku scalenia, mają uregulowany stan prawny tj.: działka o nr 462 stanowi własność S. Sl, działka o nr 475 jest własnością Gminy i Miasta W., działka o nr 648 stanowi własność M. i D. M., działka o nr 636 jest własnością Gminy i Miasta W., działka o nr 792 stanowi natomiast własność Skarbu Państwa, a jego użytkownikiem wieczystym jest A. Spółka Akcyjna z siedzibą w W., działka o nr 600/1 jest własnością D. i M. M. Pozostałe natomiast działki nie posiadają uregulowanego stanu prawnego i znajdują się we władaniu: I. G. – działki o 388, 389, P. P. działka nr 486 i W. P. działka o nr 771. Mając na uwadze poczynione ustalenia faktyczne Starosta podkreślił, iż wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków zgodnie z żądaniem wnioskodawcy spowodowałoby, że w obrocie prawnym funkcjonowałby dwa tytuły prawne do jednej nieruchomości. Od powyższej decyzji S. S. złożyła odwołanie, w którym zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a. wskazała, iż zaskarżone w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie zostało wydane bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem przepisów postępowania. Wskazała, iż od kilku lat zarówno Starosta, jak Naczelnik Wydziału Geodezji odmawiają wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, pomimo istnienia interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu stanu prawnego i przedłożonej dokumentacji niezbędnej do uwłaszczenia. Decyzją z dnia [...], nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 28, art. 40, art. 77, art. 80 i art. 133 kpa. Podkreślił, iż w aktach sprawy brak jest pełnej dokumentacji, a w szczególności poświadczonej za zgodność z oryginałem prawomocnej decyzji scaleniowej wydanej przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. w dniu [...] Nr [...] oraz dokumentów potwierdzających podanie decyzji do publicznej wiadomości uczestnikom postępowania, co w konsekwencji uniemożliwia ustalenie daty, w której decyzji stała się ostateczna i ustosunkowanie się do podniesionych zarzutów. Organ administracji podkreślił również, iż w aktach sprawy brak jest dokumentów na podstawie, których dokonano wpisu do ewidencji gruntów i budynków: D. i M. M. jako właścicieli działek 18, 600/1, Gminy i Miasta W. jako właściciela działek o nr 475 i 636, Skarbu Państwa jako właściciela działki nr 792 oraz Spółki Akcyjnej A. w W., jako użytkownika wieczystego działki o nr 792. Mając na uwadze stwierdzone uchybienia w zakresie kompletności zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uniemożliwiającego ocenę prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję celem przeprowadzenia postępowania uzupełniającego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca podniosła, iż zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] jest dla niej krzywdząca. Nadto podniosła zarzut nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wskazała, iż orzekające w niniejszej sprawie organy rażąco naruszają przepisy postępowania, uniemożliwiając dostęp do pełnej dokumentacji w sprawie. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga S. S. nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U Nr 153, poz.1269 ze zm./ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art.1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U Nr 153, poz.1270 ze zm./ sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Badając legalność zaskarżonej decyzji sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego bądź procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z 17 maja 1989r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. nr 240 z 2005r. poz.2027) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38 poz.454). Zgodnie z treścią art.20 ust.1 ustawy z 17 maja 1989r. ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. W myśl zaś art.20 ust.2 wymienionej ustawy w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: 1) właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części; 2) miejsce zamieszkania lub siedzibę osób wymienionych w pkt. 1; 3) informacje o wpisaniu do rejestru zabytków; 4) wartość nieruchomości. Zgodnie z treścią art.22 ust.3 cytowanej ustawy na żądanie starosty osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt. 1 i art. 51, zgłaszające zmiany są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. W myśl § 46 ust.1 i 2 rozporządzenia z 29 marca 2001r. dane zwarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych określonych w rozporządzeniu, przy czym z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z: 1) prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, 2) opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykaz zmian danych ewidencyjnych, 3) dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, 4) ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów. Zgodnie z treścią § 47 ust.1 i 3 wymienionego rozporządzenia, aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonuje się niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych. W przypadku gdy aktualizacja operatu wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowania administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 2 ustawy. W rozpoznawanej sprawie S. S. wnosiła o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków w oparciu o akt własności ziemi z dnia [...] wydany przez Naczelnika Miasta i Gminy W. oraz na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w Wieruszowie z 27 maja 1969r. w spr. Ns 110/09. Organ odwoławczy słusznie uznał, iż dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Należy zaznaczyć, iż w dacie wydania aktu własności ziemi, na który powołuje się skarżąca, działki wymienione w tym akcie nie figurowały w ewidencji gruntów. Numeracja i powierzchnia tych działek uległy zmianie w wyniku scalenia. Powierzchnie działek wymienionych w akcie z 10 marca 1981r. weszły w skład powierzchni innych działek zaś podstawą do zmiany numeracji i powierzchni działek był operat scaleniowy obrębu wsi P. przyjęty do państwowego zasobu geodezyjno – kartograficznego, zatwierdzony decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. nr [...] z dnia [...]. W aktach administracyjnych brak jest jednak decyzji scaleniowej z 20 września 1971r. oraz dokumentu potwierdzającego podanie tej decyzji do wiadomości uczestnikom postępowania w tym dokumentu potwierdzającego odczytanie i wywieszenie decyzji. Organ I instancji nie ustalił, którego dnia decyzja scaleniowa stała się prawomocna a ma to istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia wniosku skarżącej. Należy bowiem zaznaczyć, iż akty własności ziemi wydawane były na podstawie ustawy z 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. nr 27 poz.250 z późn. zm.), która obejmowała stany posiadania na dzień 4 listopada 1971r. W związku z czym ustalenie daty prawomocności decyzji scaleniowej ma istotne znaczenie w sprawie. W sytuacji bowiem gdyby decyzja scaleniowa stała się prawomocna przed dniem 4 listopada 1971r. to oznaczałoby, iż na ten dzień nie było już takich działek jakie wymieniono w akcie z 10 marca 1981r. a więc akt ten dotyczyłby takich numerów i powierzchni działek, które już nie istniały. W przypadku gdyby okazało się, iż decyzja scaleniowa stała się prawomocna po dniu 4 listopada 1971r. to oznaczałoby to, iż działki wymienione w akcie z 10 marca 1981r. weszły w skład powierzchni innych działek o nowej numeracji. Należałoby zatem ustalić wówczas jakie powierzchnie działek z aktu własności i w jakiej części weszły w skład nowych działek. Załączenie decyzji scaleniowej z 20 września 1971r. oraz ustalenie daty jej prawomocności ma więc istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Organ I instancji nie załączył jednak ani tej decyzji ani nie ustalił kiedy stała się ona prawomocna. Organ odwoławczy trafnie również uznał, iż organ I instancji naruszył treść przepisu art.28 kpa gdyż nie uwzględnił jako strony, osoby władające działkami nr 388, 389, 486 i 771. Należy zaznaczyć, iż w skład powierzchni tych działek weszły działki wymienione w akcie z 10 marca 1981r. Niniejsze postępowanie dotyczy zatem interesu prawnego osób władających tymi działkami i osoby te powinny zostać uwzględnione jako strony postępowania. Organ I instancji osoby te jednak pominął. Organ I instancji nie ustalił także na podstawie jakich dokumentów wpisano w ewidencji gruntów: M. i D. M. jako właścicieli działek nr 648 i 600/1, Gminę i Miasto Wieruszów jako właściciela działki nr 792 oraz Spółkę Akcyjną A. w W. jako użytkownika wieczystego działki nr 792. Podkreślić należy, iż w skład wymienionych działek weszły powierzchnie działek wymienionych w akcie własności ziemi z 10 marca 1981r. W związku z czym istotne jest na podstawie jakich dokumentów wymienione podmioty zostały wpisane do ewidencji gruntów jako właściciele i użytkownicy wieczyści działek. Kwestia ta również nie została wyjaśniona przez organ I instancji. Organ odwoławczy trafnie uznał, iż w postępowaniu przed organem I instancji nie został wyjaśniony cały stan faktyczny, w sposób wyczerpujący nie zebrano materiału dowodowego ani też nie rozpatrzono całego materiału dowodowego. W postępowaniu tym nie uwzględniono również wszystkich osób, których interesu prawnego dotyczy wynik postępowania. Organ I instancji naruszył zatem przepisy art.7,28,75 § 1,77 § 1 i 80 kpa. Zgodnie z treścią art.138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Z wymienionego przepisu wynika, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Sformułowanie "w znacznej części" oznacza, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził przeważającej, większej, pokaźnej części postępowania wyjaśniającego lub taka część postępowania została przeprowadzona z rażącym naruszeniem przepisów proceduralnych (Kpa – Komentarz M.Jaśkowska, W.Wróbel Wydawnictwo Zakamycze 2005r. str.813). W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania w pokaźnej części. Przede wszystkim nie załączono decyzji scaleniowej z 20 września 1971r. ani nie ustalono, kiedy stała się ona prawomocna. Należy zaznaczyć, iż organ odwoławczy próbował uzupełnić materiał dowodowy występując do organu I instancji o nadesłanie decyzji scaleniowej oraz dokumentów, z których wynikałaby data jej prawomocności. Starosta Powiatu [...] wyjaśnił, iż w dokumentach scaleniowych brak jest żądanych dokumentów. Uzupełnienie materiału dowodowego o wymienione dokumenty wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Jak trafnie podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji istnieje konieczność ustalenia czy decyzja scaleniowa wraz z dokumentami wskazującymi na jej prawomocność, nie znajduje się w jakimś innym organie np. w Archiwum Państwowym. W przypadku stwierdzenia ich braku należy rozważyć możliwość przesłuchania świadków i w oparciu o ich relacje dokonać ustaleń faktycznych. Istnieje również konieczność wyjaśnienia w oparciu o jakie dokumenty wpisano w ewidencji gruntów właścicieli i użytkownika wieczystego działek nr 388, 389, 486 i 771. Uzupełnienie materiału dowodowego wymaga zatem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W przekonaniu sądu organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną nie naruszył przepisu art.138 § 2 kpa. Zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. S. S. podnosi, iż zaskarżona decyzja jest dla niej krzywdząca gdyż brak jest w niej "dbałości i chęci do wyjaśnienia i załatwienia sprawy". Zarzuca również organowi I instancji działania z naruszeniem prawa w tym fałszowanie dokumentów. Nadto podnosi, iż przez lata walczy o odzyskanie swojej ziemi i wnosi o wyrównanie jej doznanych krzywd. Należy zaznaczyć, iż obowiązkiem sądu administracyjnego jest ocena legalności zaskarżonej decyzji i ocena taka w niniejszej sprawie została dokonana. Sąd nie jest natomiast uprawniony do dokonania wpisów w ewidencji gruntów i budynków bądź nakazywania organowi administracji dokonania takich wpisów. Nie kwestionując faktu, iż skarżąca od wielu lat podejmuje działania mające na celu odzyskanie działek na które wystawiono akt własności ziemi należy podkreślić, iż zaskarżona decyzja jest w istocie korzystna dla S. S. Organ odwoławczy bowiem uchylił decyzję organu I instancji o odmowie dokonania zmian w ewidencji gruntów. Podniósł, iż Starosta [...] naruszył szereg przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i nakazał organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego. Uzupełnienie postępowania wyjaśniającego jest niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W rzeczywistości zaskarżona decyzja jest korzystna dla skarżącej gdyż uwzględnione zostało jej odwołanie od decyzji organu I instancji. Rozpoznając sprawę sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art.151 ustawy z 30 sierpnia 2002r., sąd oddalił skargę S. S. a.ł.