II SA/Bd 112/10

17 marca 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie WSA: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 marca 2010r. sprawy ze skargi H.U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2009r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (zwane w skrócie "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] zobowiązującą skarżącego H. U. do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności za okres od [...] do [...] w kwocie 4131 zł wraz z należnymi odsetkami w wysokości ustawowej od dnia [...], tj. od pierwszego miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] (zmienioną decyzją z dnia [...]) skarżącemu przyznano zasiłek pielęgnacyjny za okres od [...] bezterminowo. Po otrzymaniu pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] informującego, że skarżącemu od [...], tj. od osiągnięcia wieku 75 lat, przy świadczeniu emerytalnym wypłacany jest na stałe dodatek pielęgnacyjny, Prezydent decyzją z dnia [...] nr [...] zmienił swoją decyzję z dnia [...] w części dotyczącej okresu przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, wskazując, że przysługuje do [...]. Skarżący nie składał odwołania od tej decyzji, wobec czego uprawomocniła się ona z dniem [...]. Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992; z późn. zm.; zwanej w skrócie "u.ś.r.") zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Stosownie zaś do art. 30 ust. 2 u.ś.r. za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Kolegium wskazało, że we wniosku z dnia [...] o przyznanie świadczenia skarżący podpisał oświadczenie, że zobowiązuje się niezwłocznie powiadomić podmiot wypłacający zasiłek pielęgnacyjny o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Ponadto organ pierwszej instancji w pouczeniu zawartym w decyzjach z dnia [...] i [...] pouczył stronę, że w przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do świadczeń osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych jest zobowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia. Skarżący takiego powiadomienia nie uczynił. Akta sprawy nie zawierają przy tym żadnego dowodu mogącego świadczyć o tym, że skarżący w chwili pouczania nie zrozumiał pouczenia bądź został pouczony błędnie. Skarżący we wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnyego złożył podpis pod treścią oświadczenia o zapoznaniu się z warunkami uprawniającymi do zasiłku, że nie pobiera zasiłku w innej instytucji i nie jest uprawniony do dodatku pielęgnacyjnego. Ponadto w każdej decyzji w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego skarżący był pouczony, że w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych osoba uprawniona do świadczeń jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenie rodzinne. Przyznanie skarżącemu od [...] dodatku pielęgnacyjnego w kwocie 163,15 zł jest niewątpliwie zmianą sytuacji materialnej strony powodującej uzyskanie dochodu, czego skarżący musiał mieć świadomość w chwili jego otrzymania. W skardze do sądu administracyjnego H. U. wniósł o zmianę decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] poprzez orzeczenie, iż zasiłek pielęgnacyjny był przez skarżącego pobrany zasadnie. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że jako osoba starsza, schorowana, z wykształceniem podstawowym nie kojarzył faktu pobierania dodatku pielęgnacyjnego ze zmianą mającą wpływ na zasiłek pielęgnacyjny. Poza tym był przekonany, że ZUS przesyła mu emeryturę podwyższoną lub zwaloryzowaną, co w tym czasie miało miejsce kilka razy. Nie był zorientowany, iż otrzymuje dodatkowo dodatek pielęgnacyjny. Nie wiedząc, że w chwili ukończenia 75 roku życia zaczął otrzymywać dodatek pielęgnacyjny, nie był zorientowany, iż zasiłek pielęgnacyjny mu nie przysługuje. Skarżący zaznaczył, że owo oświadczenie, na które powołuje się Kolegium, zostało podyktowane przez pracownika Urzędu Miasta, bez wyjaśnienia, co ono ma znaczyć. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy zwrócić uwagę, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Innymi słowy, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność m.in. decyzji administracyjnych (będących jednym z przejawów działalności organu administracji publicznej), z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Sąd nie może zatem, tak jak żąda tego skarżący "zmienić" decyzję organu, gdyż oznaczałoby to orzeczenie merytoryczne w sprawie tak jak organ, a tym samym wyjście poza granice kontroli. W kompetencji Sądu jest natomiast wskazanie organom administracji naruszeń prawa, o ile takowych się dopuściły, a w przypadku jeżeli owe naruszenia prowadzą do uwzględnienia skargi (m.in. poprzez uchylenie decyzji) – Sąd udziela organom wskazań co do dalszego postępowania (art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.; zwanej w skrócie "p.p.s.a."). Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd uznał, iż narusza ona przepisy w sposób, który miał wpływ na wynik postępowania. Dostrzegając, że zgodnie z art. 16 ust. 6 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego, Kolegium zasadnie przyjęło, że uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest równoznaczne z określoną w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. przesłanką zaistnienia okoliczności powodującej ustanie prawa do świadczenia rodzinnego, będącą warunkiem przyjęcia, iż świadczenie rodzinne zostało pobrane nienależnie. Błędnie jednakże organ uznał, że w obecnym stanie sprawy można mówić o spełnieniu drugiej z określonych w tym przepisie przesłanek koniecznych dla uznania, iż świadczenie rodzinne zostało pobrane nienależnie. Przesłanka ta została zawarta w słowach "jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania". Nie oznacza to jednak, zdaniem Sądu, że wystarczy samo wykazanie faktu, iż osoba uprawniona była pouczona, iż zobowiązana jest do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Jeżeli bowiem ustawodawca nakłada na organ obowiązek przekazania konkretnych informacji świadczeniobiorcy, w celu umożliwienia mu wywiązania się z obowiązku ewentualnego zwrotu świadczenia, które stało się nienależne, to oznacza, iż można uznać, że świadczeniobiorca nie wywiązał się ze swojego obowiązku dopiero wówczas, kiedy pomimo możliwości skonfrontowania swojej sytuacji z udzieloną w pouczeniu informacją, nie dostrzegł, że zaistniała sytuacja konieczności zwrotu świadczenia i takowego zwrotu nie dokonał. W przedmiotowej sprawie skarżący złożył oświadczenie (k. 22 akt administracyjnych), które sugeruje, iż dopiero [...] dowiedział się, że na mocy decyzji ZUS częścią otrzymywanych świadczeń jest "dodatek" pielęgnacyjny. W takiej sytuacji zasadnie organ zwrócił się do skarżącego o przedstawienie m.in. decyzji ZUS przyznającej dodatek pielęgnacyjny (pismo z dnia [...] - k. 28 akt administracyjnych). Brak odpowiedzi skarżącego nie zwalniało jednakże organu od wyjaśnienia tej okoliczności. Zgodnie bowiem z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej w skrócie "k.p.a.") "organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy" – potrzebny do rozstrzygnięcia sprawy. Z obowiązku tego nie zwalania organu milczenie strony. W takim przypadku organ winien sam wystąpić do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o udzielenie informacji, kiedy i w jakiej formie skarżący dowiedział się o przyznaniu mu dodatku pielęgnacyjnego. Pozwoliłoby to na uniknięcie wątpliwości, czy skarżący mógł rzeczywiście odróżnić zwiększenie świadczenia z ZUS z powodu waloryzacji emerytury od zwiększenia w związku z przyznaniem prawa do dodatku pielęgnacyjnego. Brak działania organu w tym zakresie jest zatem uchybieniem przepisom postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto należy zwrócić uwagę, iż uznanie za spełnioną przesłanki pouczenia świadczeniobiorcy "o braku prawa" do pobierania świadczenia nie może nastąpić w oderwaniu od treści i sposobu pouczenia. Jeżeli bowiem ustawodawca, pomimo konstytucyjnego obowiązku znajomości prawa przez obywatela (co wynika z treści art. 83 Konstytucji RP), zobowiązuje organ do pouczenia obywatela, w jakich sytuacjach winien on zwrócić wypłacone świadczenia, to oznacza że przyjmuje, iż ze względu na szczególną sytuację obywatel nie jest w stanie sam rozeznać się w swojej sytuacji prawnej. Mając to na uwadze Sąd podziela pogląd, iż pouczenie udzielane świadczeniobiorcy przez organ winno być jasne i czytelne, powinno zawierać wyczerpujące informacje o obowiązujących zasadach. Pouczenie nie może być przy tym obarczone brakiem konkretności. Pouczenia zamieszczane standartowo w decyzjach, dotyczące wszystkich możliwych sytuacji (niezależnie od rodzaju świadczenia) nie mogą zostać uznane za wystarczające. Takie sformułowania nie mogą być traktowane jako pouczenie, kiedy i jakie okoliczności winna przedstawić organowi w toku pobierania konkretnego świadczenia. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Go 759/07, opubl. w opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) dostępnej poprzez stronę internetową www.nsa.gov.pl – dział "Baza orzeczeń" oraz w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 486348). Pouczenie takie winno być zamieszczone w ulotce (z której następnie strona może korzystać w okresie późniejszym), bądź w uzasadnieniu decyzji. Przedstawienie stronie do wglądu przepisów regulujących zasady przyznawania świadczeń rodzinnych, polegające na możliwości ich lektury na formularzu wniosku, następnie spoczywającym w urzędzie jako część akt sprawy, co do zasady nie wyczerpuje wymogów pouczenia w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 grudnia 2008 r., sygn. akt IV Po 331/08, opubl. w CBOSA oraz w LEX pod nr 527565). W przedmiotowej sprawie wskazywane przez Kolegium decyzje zawierają jedynie ogólne pouczenie. Pouczenie szczegółowe, określające m.in., iż zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje w przypadku uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego znajduje się w formularzu wniosku podpisanym przez skarżącego (k. 6 akt administracyjnych). W aktach sprawy nie ma jednakże dowodu, iż skarżącemu doręczono pouczenie tej treści. W braku zatem udowodnienia, czy i kiedy takie doręczenie nastąpiło, należałoby przyjąć, że skarżący mógł się w wymagany sposób dowiedzieć o okoliczności powodującej ustanie prawa do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego dopiero z momentem doręczenia decyzji z dnia 16 lipca 2009 r. (k. 24) wskazującej wprost na okoliczność określoną w art. 16 ust. 6 u.ś.r. W ponownym postępowaniu organ będzie zobowiązany uzupełnić postępowanie dowodowe stosownie do powyższych wskazań Sądu. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a. O kosztach (pkt 3 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348; z późn. zm.).