VII SA/Wa 107/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2010 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji skargę oddala. Decyzją z dnia [...] listopada 2009r, znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. W. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] września 2009r. w sprawie stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2009 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji . W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na wniosek M. G. wszczął postępowanie "w sprawie budowy obiektów i urządzeń budowlanych na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] we wsi [...], której właścicielką jest J. W.". W dniu 18 września 2008 r. pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w obecności J. W. dokonali oględzin w sprawie "zabudowy działki ew. [...] przy ul. [...] we wsi [...]." W wyniku dokonanych oględzin ustalono, że "na działce znajduje się obiekt o konstrukcji drewnianej posadowiony na blokach betonowych o wymiarach 6,1 m x 2,6m oraz przybudówka o wymiarach około 1,5m x 1,5m, na działce znajduje się studnia głębinowa. Do drewnianego obiektu doprowadzona jest energia elektryczna, elektrycznym przyłączem napowietrznym. Właścicielka nieruchomości nie przedstawiła żadnych dokumentów budowlanych." Dodatkowo właścicielka w w/w protokole oświadczyła, że "zakupiła działkę 2,5 roku temu z istniejącym obiektem drewnianym. Energia elektryczna została doprowadzona w bieżącym roku, studnia głębinowa została wywiercona również w bieżącym roku dla celów gospodarczych, studnia ma głębokość 24m." W odniesieniu do budowy studni - postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał J. W. przedstawienie w terminie 30 dni określonych dokumentów. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy studni głębinowej na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że J. W. w piśmie z dnia 27 kwietnia 2009r., złożyła wyjaśnienie, że studnia głębinowa nie posiada obudowy. Skoro obowiązkowi zgłoszenia podlega wykonanie robót budowlanych polegających na obudowie ujęć wód podziemnych – art. 29 ust 2 pkt 10 w zw. z art. 30 ust 2 ustawy Prawo budowlane, to w niniejszej sprawie zasadne było umorzenie postępowania związanego z budową studni. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2009 r., Nr [...] stwierdził z urzędu nieważność, opisanej wyżej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2009 r. Po rozpoznaniu odwołania J. W. zapadła zaskarżona, w niniejszym postępowaniu, decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W jej uzasadnieniu organ podtrzymał stanowisko prezentowane przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydając kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym, decyzję z dnia [...] maja 2009 r. dopuścił się rażącego naruszenia prawa – art. 7, 77 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a. , bowiem nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, jak również nie zebrał całego materiału dowodowego. Przyjmując, że sprawa studni głębinowej nie podlega reglamentacji administracyjnej oparł się tylko na oświadczeniu inwestorki nie przeprowadził żadnych własnych ustaleń. Umorzył postępowanie w warunkach, kiedy nadal istniał stosunek materialnoprawny i nie było podstaw do umorzenia postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009r. złożyła J. W. wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie decyzji organu I instancji, ponadto o zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła nieważność oraz rażące naruszenie przepisów: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne zastosowane i wykładnię tego przepisu i uznanie, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...]maja 2009r., "rażąco narusza prawo" w braku ku temu przesłanek i obejście w ten sposób prawa - zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a. i w tym zakresie powielenie błędnej oceny organu I instancji tj. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego; a także naruszenie przepisów postępowania przez skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie tj. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. - przy tym nie wskazanie stron w decyzji, lecz odesłanie do "odrębnego wykazu" nie dołączonego do decyzji, art. 7 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy - w szczególności sprawdzenia czy w związku z budową studni głębinowej doszło do jakiegokolwiek naruszenia prawa, a w rezultacie błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy; naruszenie art. 8, 9 k.p.a. i 10 § 1 k.p.a. zgodnie, z którymi organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, skutkiem, czego organ naruszył także art. 6, 7, 8 i 12 k.p.a.- określonych w nich zasad praworządności przez przekroczenie granicy działania na postawie prawa, w szczególności przez uznanie za prawidłowe zakwestionowanie oceny materiału dowodowego zgromadzonego przez organ niższego stopnia wydający decyzję w sprawie, nie zaś naruszenia przepisu prawa, a mimo to stwierdzenie nieważności na podstawie "rażącego naruszenia prawa". Wskazała, że działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piasecznie w żaden sposób nie narusza realizacji zasady prawdy obiektywnej. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nie wymaga od organu zbierania dodatkowych dowodów w sytuacji, gdy uzyskane od strony informacje i wiedza posiadana przez organ administracji publicznej z urzędu jest wystarczająca do podjęcia decyzji - w szczególności o umorzeniu postępowania. Podniosła, że w postępowaniu nieważnościowym nie przeprowadzono dowodu, który zgłosiła w przedmiocie odebrania oświadczenia na okoliczność, czy organ stopnia powiatowego z urzędu posiadał wiedzę o budowie studni. Skarżąca stwierdziła ponadto, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawdopodobnie skierował decyzję do osoby niebędącej stroną tj. do M. G. Organ dopuścił do postępowania osobę, która nie miała żadnego interesu prawnego w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie - zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej odpowiadają przepisom prawa. Rzeczą Sądu w niniejszej sprawie było poddanie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji ocenie pod względem zgodności z przepisami prawa. Należy podnieść, że zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Kontrolowana przez Sąd w niniejszej sprawie decyzja, Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzająca ją decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadły w postępowaniu nieważnościowym – stwierdzały nieważność decyzji organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego, umarzającej, jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie budowy studni głębinowej. Stwierdzenie nieważności decyzji oparto na wskazaniu rażącego naruszenia prawa – art.. 7, 77, i 105 k.p.a.. Stwierdzenie nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Naruszenie zasad procesowych może także stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, w szczególności, gdy prowadzi do naruszenia przepisów o charakterze materialnoprawnym. Jedną z przesłanek zastosowania trybu stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie (art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8.04.1994 r. (III ARN 13/94), OSN 1994, z. 3, poz. 36, wyrok NSA z 18.07.1994 r. (V SA 535/94), ONSA 1995, z. 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (porównaj wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04 publikowany zbiór Lex Nr 165717). Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy uznać należy, że stwierdzenie nieważności, kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, odpowiada przepisom prawa i przedstawionej wyżej wykładni. Wskazać należy, że zgodnie zapisem art. 29 ust 2 pkt 20 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na wykonaniu obudowy ujęć wód podziemnych. Zgodnie zaś z przepisem art. 30. ust 2 wykonanie tych robót wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego w postępowaniu zwykłym umorzył postępowanie prowadzone w związku z budową studni, po tym jak inwestorka oświadczyła, że budowana przez nią studnia nie posiada obudowy. Podkreślenia wymaga to, że wcześniej ten sam organ postanowieniem wezwał inwestorkę do przedstawienia szeregu dokumentów, które umożliwiłyby procedurę legalizacji tej inwestycji. Postanowienie wydano po przeprowadzeniu wizji na terenie inwestycji. Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy zasadne jest przyjęcie, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania zapadła z rażącym naruszeniem prawa – art. 7, 77 w zw. z art. 105 k.p.a. W postępowaniu zwykłym umorzono postępowanie bez wyjaśnienia, w sposób obiektywny, charakteru inwestycji w szczególności tego, czy wiązała się ona z obowiązkiem dokonania zgłoszenia. Po wizji i po wydaniu postanowienia organ prowadził postępowanie ukierunkowane na procedurę legalizacyjną i samo oświadczenie inwestorki zmieniło jego bieg. Zdaniem Sądu to, że decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym zapadła z rażącym naruszeniem prawa, potwierdza jednoznacznie złożony przez inwestorkę do akt sądowych szkic przedmiotowej studni. Szkic obrazuje, że studnia złożona jest nie tylko z przewodu, ale też z obudowy w postaci kręgu. Istnienie kręgu, jako elementu obudowy studni potwierdziła, oświadczeniem złożonym do protokołu rozprawy, sama skarżąca – inwestorka. Wskazała, że służy on powstrzymaniu ziemi przed jej osuwaniem i obecnie krąg ten został zasypany. W świetle powyższych ustaleń stwierdzić należy, że umorzenie postępowania w przedmiocie budowy studni - decyzją kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym - nastąpiło w okolicznościach sprawy z rażącym naruszeniem przepisów art. 7, 77, 105 k.p.a., bowiem nadzór budowlany stopnia powiatowego powinien był rozpoznać inwestycję przez pryzmat wymaganego ww. przepisami prawa – ustawy Prawo budowlane obowiązku dokonania zgłoszenia. Sąd stwierdza ponadto, że bezzasadny jest zarzut skarżącej, co do tego, że niniejsze postępowanie toczyło się z udziałem M. G. niebędącego stroną postępowania nieważnościowego. Pojęcie "interes prawny" nie zostało zdefiniowane w przepisach kodeksu, doktryna i orzecznictwo przyjmuje, że oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego, w świetle dyspozycji przepisu art. 28 k.p.a. jest to, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu, na który "żąda czynności organu" lub którego "dotyczy postępowanie". Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Inaczej mówiąc - przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie, lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. do uczestniczenia, jako strona w postępowaniach administracyjnych, w wyniku, których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. W postępowaniu nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie, z całą pewnością, przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. przysługuje M. G. - sąsiadowi bezpośrednio graniczącemu z nieruchomością. Jest to uzasadnione w szczególności tym, że zarzuca on prowadzenie inwestycji niedopuszczalnych w świetle planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazuje przepis prawa miejscowego, z którego wywodzi interes prawny - prawo do sąsiedztwa z nieruchomością, na której inwestycje pozostają w zgodzie z planem zagospodarowania przestrzennego. W świetle powyższej argumentacji bezsprzeczne jest, że M. G. miał prawo interweniować w organie nadzoru budowlanego, a ten zgodnie z przepisem art. 81 ustawy Prawo budowlane określającym jego kompetencje miał obowiązek podjąć czynności tak z urzędu jak i na wniosek. Nie ma powodu, dla którego podmiot będący zasadnie stroną postępowania w trybie zwykłym, miałby zostać pozbawiony następnie przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji, która zapadła z jego udziałem. Mając na uwadze powyższą argumentację Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U.153 poz. 1270) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.