VII SA/Wa 2382/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2010 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez B. M. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] października 2009 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] sierpnia 2009 r. odmawiającą wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostatecznego tego organu z [...] października 2005 r. Wskazaną decyzją z [...] października 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. -działając w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.)- nakazał Państwu A. i P. S. w terminie do [...] listopada 2005 r. usunięcie nieodpowiedniego stanu technicznego części obiektu budowlanego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce położonej w Ż. przy ul. W. poprzez montaż rury spustowej w miejsce istniejącego żygacza. Decyzja ta została wydana w postępowaniu wszczętym na wniosek B M., będącej właścicielką nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością Państwa S. Domagała się ona interwencji organu nadzoru budowlanego w stosunku do ww. budynku wskazując, iż wody opadowe z tej nieruchomości odprowadzane są na jej nieruchomość. Organ, po przeprowadzeniu wizji lokalnej stwierdził, iż na działce należącej do Państwa S. znajduje się budynek mieszkalny konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym, z odprowadzaniem wód opadowych poprzez rynny dachowe i zamontowane odgałęzienie, tzw. żygacz zlokalizowany w odległości 1,7 m od istniejącego ogrodzenia betonowego pomiędzy nieruchomościami stron postępowania. W konsekwencji organ przyjął, iż wody opadowe z połaci dachowej od strony podwórka poprzez żygacz mogą przedostawać się na sąsiednią nieruchomość należącą do B. M.. Decyzja ta stała się ostateczna i została wykonana (co potwierdza protokół oględzin z [...] listopada 2005 r. PINB w G.). Następnie, z akt spawy wynika, iż pismem z [...] lutego 2009 r. B. M. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z prośbą "o zweryfikowanie ostatniej decyzji" z [...] października 2005 r., wskazując przy tym okoliczności faktyczne mające miejsce po wydaniu tej decyzji. Podała, iż w sierpniu 2006 r. na skutek ulewnych deszczy i z uwagi na istniejący spadek pomiędzy jej działką a działką sąsiada (P. S.), jej nieruchomość została zniszczona wodami opadowymi z sąsiedniej nieruchomości. Decyzją z [...] lutego 2008 r. (zamiast z 2009 r. – błędnie podano datę), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną tego organu z [...] października 2005 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż powodem wydania takiego rozstrzygnięcia jest brak wskazania przez wnioskodawczynię we wniosku przyczyny, która mieściła by się w przesłankach uzasadniających wznowienie postępowania, uregulowanych w art. 145 § 1 k.p.a. Decyzją z [...] kwietnia 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że wniosek B. M. z [...] lutego 2009 r. nie precyzuje przesłanki wynikającej z art. 145 § 1 k.p.a. oraz nie zawiera wzmianki o wskazaniu daty, w jakiej powzięła ona wiadomość o istnieniu przesłanek stanowiących podstawę wznowienia postępowania. W tej sytuacji organ I instancji winien na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwać zainteresowaną do sprecyzowania podania o powyższe informacje. Stosując się do wytycznych organu odwoławczego, PINB w G. pismem z [...] lipca 2009 r. wezwał B. M. do uzupełnienia wniosku o wznowienie postępowania. W piśmie z [...] lipca 2009 r., odpowiadając na wezwanie organu I instancji skarżąca wskazała, że prosi o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z [...] października 2005 r., albowiem wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody nie znane organowi w dniu wydania ww. decyzji. Jednocześnie w uzasadnieniu pisma zainteresowana przywołała okoliczności mające miejsce w sierpniu 2006 r., podnoszone już w piśmie z [...] lutego 2009 r. i związane z nieprawidłowym odprowadzaniem wód opadowych z sąsiedniej nieruchomości. Uwzględniając powyższe, decyzją z [...] sierpnia 2009 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 148 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną tego organu z [...] października 2005 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż termin na złożenie podania o wznowienie postępowania wynosi miesiąc od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. B. M. o decyzji z [...] października 2005 r. dowiedziała się [...] października 2005 r., zatem ww. termin upłynął w dniu [...] listopada 2005 r. Tym samym -jak wskazał organ- należało stwierdzić, iż wniosek o wznowienie z [...] lutego 2009 r. został złożony z uchybieniem miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a. W odwołaniu od tej decyzji B. M. podtrzymała prezentowane dotychczas stanowisko. Dodatkowo zauważyła, iż nie będąc prawnikiem, nie zna przepisów prawa. Wskazuje natomiast stan faktyczny i prosi o zrozumienie. Decyzją z [...] października 2009 r., wydaną po rozpatrzeniu ww. odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności wskazał, iż organ I instancji błędnie obliczył miesięczny termin na wystąpienie z wnioskiem o wznowienie postępowania. Zauważył, iż termin ten należy liczyć od dnia, w którym strona dowiedziała się o przyczynie wznowienia, tj. o okolicznościach wskazanych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Skoro skarżąca podała, iż zdarzenie mające wpływ na decyzję miało miejsce w sierpniu 2006 r., to należało przyjąć, iż termin na złożenie podania o wznowienie upłynął we wrześniu 2006 r. Organ wyjaśnił także, iż niezachowanie terminu wynikającego z art. 148 § 1 k.p.a. przesądzało treść niniejszego rozstrzygnięcia. W skardze na ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2009 r. skarżąca – B. M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB w G. z [...] sierpnia 2009 r. Uzasadniając swoje żądanie skarżąca wskazała, że jej nieruchomość podtapiana jest wodami opadowymi z budynku mieszkalnego stanowiącego własność Państwa S.. Podtapiane i niszczone są należące do niej budynki gospodarcze, betonowe ogrodzenie bez podmurówki oraz kostka brukowa i studnia. Wyjaśniła przy tym, iż obecny właściciel ww. budynku mieszkalnego przeprowadzając remont polegający na wymianie rynien, zmienił kierunek odprowadzania wód opadowych na jej stronę. Poprzedni właściciel wody opadowe odprowadzał w kierunku przeciwnym - zachodnim, tj. tak, aby nie zalewać sąsiada. Skarżąca podniosła również, iż zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi i sztuką budowlaną, rozwiązanie odprowadzania wód opadowych z połaci dachowej nie może powodować zalania działki sąsiedniej, a tak jest w niniejszym przypadku. W odpowiedzi na skargę [...] i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie – stwierdzenie jego wydania z naruszeniem prawa, v. art. 145 § 1 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje zaś przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które należało wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od jej treści. Uwzględniając skargę Sąd za konieczne uznał uchylenie zaskarżonej decyzji oraz -w oparciu o art. 135 p.p.s.a.- poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z [...] sierpnia 2009 r. nr [...] . Kontrolowane postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem skarżącej z [...] lutego 2009 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G.. Organy orzekające w sprawie przyjęły, iż pismo to stanowi wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną PINB w G. z [...] października 2005 r. i w tym też trybie poprowadziły postępowanie w sprawie. W tym miejscu wymaga zaznaczenia, iż wszczęcie postępowania na wniosek wiąże organ administracji publicznej. Żądanie wszczęcia postępowania określa przedmiot tego postępowania i tryb, w jakim strona pragnie dochodzić swoich praw. Organ nie ma żadnych uprawnień, aby ingerować w wolę strony. Nie może ani narzucać, ani sugerować przedmiotu sprawy czy sposobu jej załatwienia w określonym trybie. Nie należy to do sfery ocennej organu administracji i organ nie może dokonywać za osobę wnioskującą żadnych wyborów w tym zakresie. Zatem, dla prawidłowości prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego na wniosek strony (art. 61 § 1 k.p.a.), ogromne znaczenie odgrywa prawidłowe odczytanie jej żądania. W sytuacji więc, gdy organ orzekający ma wątpliwości co do charakteru pisma (z uwagi na jego sposób zredagowania, czy użyte nieprecyzyjne sformułowania), jego obowiązkiem jest zwrócenie się do strony o sprecyzowanie złożonego przez nią podania w trybie przewidzianym w art. 64 § 2 k.p.a. W takim bowiem przypadku należy przyjąć, iż występują braki formalne pisma w zakresie sformułowania żądania (art. 63 § 2 k.p.a.), uniemożliwiające prawidłową jego kwalifikację, a poprzez to nadanie pismu właściwego biegu i rozpoznanie go we właściwym trybie. Istnienie zaś takich braków podania obliguje organ do podjęcia czynności określonych w ww. przepisie art. 64. Prawo do określenia charakteru pisma i zinterpretowania jego treści -w przypadku wątpliwości- przyznane zostało bowiem wyłącznie podmiotowi wnoszącemu pismo (podanie), a nie organowi. Zgodnie natomiast z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej oraz zasadą udzielania informacji, o której mowa w art. 9 k.p.a., wątpliwości co do treści żądania zobowiązują organ do wyjaśnienia rzeczywistej woli strony oraz do należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Kierując się powyższym oraz mając na uwadze treść pisma skarżącej z [...] lutego 2009 r. Sąd uznał, iż pismo to błędnie potraktowane zostało przez organy orzekające w sprawie w obu instancjach jako żądanie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z [...] października 2005 r. Ani z osnowy tego pisma, ani z treści w nim zawartych nie wynika, aby skarżąca domagała się ponownego załatwienia sprawy zakończonej ww. decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z [...] października 2005 r. Skarżąca nie wskazała wprost, że wnosi o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją, nie powołała się także na żadną z przesłanek wznowieniowych uregulowanych w art. 145 § 1 k.p.a. Zwróciła się wprawdzie o "zweryfikowanie decyzji z [...] października 2005 r.", ale z takiego sformułowania nie wynika jeszcze, że żądała wszczęcia postępowania nadzwyczajnego i wzruszenia tej decyzji w trybie określonym w art. 145 i przepisach następnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto, również z okoliczności w tym piśmie podniesionych trudno wywieść taki wniosek. W przypadku jakichkolwiek wątpliwości co do charakteru pisma skarżącej z [...] lutego 2009 r., organ obowiązany był wezwać zainteresowaną do jego sprecyzowania, pouczając jednocześnie zainteresowaną o przysługujących jej prawach i obowiązujących przepisach tak, aby na skutek swojego działania nie poniosła ona żadnej szkody (art. 9 k.p.a.). Nie mógł natomiast sam decydować o jego charakterze, tj. w jakim trybie pismo to należy załatwić, ani też sugerować stronie trybu jego rozpatrzenia, a tak właśnie -w ocenie Sądu- w niniejszej sprawie organ uczynił. Konkludując, Sąd uznał, iż organy orzekające zbyt pochopnie przyjęły, że skarżąca żąda wznowienia postępowania i tryb ten w sprawie zastosowały. Takim działanie organy orzekające doprowadziły do niedopuszczalnej zmiany żądania skarżącej, nieuzasadnionego treścią jej wniosku. W konsekwencji Sąd stwierdza, iż postępowanie organów w sprawie należało ocenić jako wadliwe, naruszające w stopniu istotnym przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 9 i art. 64 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie (w sytuacji posiadanych wątpliwości co do zakresu żądania strony). W wyroku z 16 maja 2008 r. (sygn. akt II OSK 510/07, Lex nr 505314), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż narzucanie stronie trybu postępowania, którego zastosowanie wiąże się ze spełnieniem ostrzejszych wymogów formalnych (zob. art. 148 § 1 k.p.a.), stanowiłoby nieuprawnione wkroczenie w uprawnienia procesowe strony. W tym samym wyroku NSA zauważył także, że żądanie wznowienia postępowania złożone przez stronę powinno odpowiadać nie tylko wymogom z art. 63 § 2 k.p.a., ale z podania tego powinno dodatkowo wynikać żądanie wznowienia postępowania oraz okoliczności wskazujące na zachowanie terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Wadliwe czynności orzecznicze podjęte w rozpoznawanej sprawie przez organy obu instancji obligowały Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z [...] sierpnia 2009 r. Sąd pozostawił natomiast w obrocie prawnym decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2009 r., jednakże tylko z uwagi na to, iż ma ona charakter kasatoryjny i powoduje, że wniosek z [...] lutego 2009 r. wraca do organu I instancji, tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G., który obowiązany jest ponownie go rozpatrzeć. Przy czym rozpatrując ten wniosek PINB w G. obowiązany jest uwzględnić wytyczne Sądu. Sąd bowiem nie zgadza się z tym, aby wniosek skarżącej z [...] lutego 2009 r. rozpatrywać w kontekście wznowienia postępowania i uzupełniać go w trybie uregulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. w sposób wskazany w ww. decyzji z [...] kwietnia 2009 r. Zajmując takie stanowisko Sąd zauważa, iż z treści pisma skarżącej z [...] lutego 2009 r., jak i z pozostałych jej pism złożonych w toku postępowania, wynika jednoznacznie, że stara się ona o interwencję organu nadzoru budowlanego, albowiem wykonanie decyzji z [...] października 2005 r. nie zlikwidowało problemu odprowadzania wód opadowych z nieruchomości sąsiedniej na jej nieruchomość. Skarżąca nie kwestionuje przy tym ww. decyzji z 2005 r. i nie żąda jej uchylenia, ale wskazuje, iż po jej wykonaniu nadal wody opadowe sąsiada przedostają się na jej nieruchomość. Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca (we wszystkich swoich pismach kierowanych do organów w różnym stadium postępowania), powołuje się na okoliczności mające miejsce już po wydaniu tej decyzji, a dokładnie wskazuje na sierpień 2006 r. i szkody jakie na skutek przedostania się wód opadowych z sąsiedniej nieruchomości wówczas poniosła. Żąda zlikwidowania tego problemu, zauważając w jednym z odwołań, że nie zna przepisów prawa, ale opisuje stan faktyczny i liczy na zrozumienie, i załatwienie sprawy w drodze decyzji. Wobec podnoszonych przez skarżącą okoliczności, rozpatrując ponownie wniosek należy -w ocenie Sądu- pismo skarżącej potraktować jako prośbę o zbadanie zgodności z obowiązującymi przepisami prawa sposobu odprowadzania wód opadowych z budynku mieszkalnego należącego do Państwa S.. Należy więc po pierwsze podjąć odpowiednie czynności weryfikujące treści zawarte w tym wniosku (oraz w kolejnych pismach skarżącej pozostających w dyspozycji organów), na przykład poprzez przeprowadzenie wizji lokalnej, a następnie postanowić o załatwieniu sprawy w trybie zwykłym. Jednocześnie Sąd zaznacza, iż sprawa zakończona ww. decyzją z [...] października 2005 r. nie jest tożsama ze sprawą zainicjowaną pismem skarżącej z [...] lutego 2009 r. Wprawdzie oba te postępowania dotyczą odprowadzania wód opadowych z tej samej nieruchomości, ale bezsporne jest, że w innych okolicznościach faktycznych. Okoliczności te uległy bowiem zmianie na skutek wykonania obowiązku nałożonego decyzją z [...] października 2005 r. Reasumując, w wyniku rozpoznania skargi Sąd uznał, iż działanie organów obu instancji w niniejszej sprawie było wadliwe. Błędnie bowiem odczytano wniosek skarżącej z [...] lutego 2009 r. i błędnie potraktowano ten wniosek jako żądanie wznowienia postępowania. W ten sposób doszło do wydania decyzji naruszających w stopniu istotnym art. 149 § 3 w związku z art. 148 k.p.a. poprzez bezpodstawne ich zastosowanie w sprawie. Na koniec i niezależnie od powyższego Sąd dostrzega, iż prowadząc ponownie postępowanie w sprawie opisanej w piśmie skarżącej z [...] lutego 2009 r. organ nadzoru budowlanego winien mieć na względzie, iż adresatem decyzji przewidzianych w rozdziale 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektów budowlanych. W sytuacji, gdy osoba trzecia składa zawiadomienie informujące o złym stanie technicznym budynku, organ ma obowiązek wszcząć postępowanie administracyjne z urzędu. Właściciel nieruchomości sąsiedniej nie ma uprawnień strony w tego rodzaju postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z 4 lipca 2007 r., sygn. II OSK 999/06, lex nr 366267). Z wymienionych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd orzekł o kosztach postępowania sądowego, natomiast w oparciu o art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 2.