II SA/Gl 964/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant Grzegorz Śliwa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2010 r. sprawy ze skargi [A] Spółka Komandytowo-Akcyjna w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę We wniosku z dnia [...] r. pełnomocnik ""A" spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w P. wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowego wraz z infrastrukturą techniczną, parkingami, pylonem reklamowym i wjazdem, przewidzianej do realizacji na działkach nr 1, 2 i 3 przy ul. [...] w B. Jako orientacyjną powierzchnię sprzedaży projektowanego obiektu handlowego podano we wniosku powierzchnię [...] m2 zaś jako powierzchnię zabudowy [...] m2. W toku wszczętego w tej sprawie postępowania projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu objętego tą analizą sporządził mgr inż. arch. B. M. Biorąc pod uwagę wyniki tej analizy Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla objętego wnioskiem zamierzenia inwestycyjnego. W wyniku odwołania wniesionego od tej decyzji przez "B" (Polska) Sp. z o.o. w K. została ona uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. Nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji SKO zarzuciło, że nie wynika z decyzji organu pierwszej instancji dla kogo zostały ustalone warunki zabudowy oraz w oparciu o jakie przesłanki została ustalona w tej decyzji przyjęta linia zabudowy projektowanego obiektu – w odniesieniu do treści § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...]r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588, zwanego dalej rozporządzeniem lub rozporządzeniem z dnia [...]r.). Również co do pozostałych ustaleń uzasadnienie decyzji o warunkach zabudowy nie odpowiada zdaniem organu odwoławczego wymogom z art. 107 § 3 kpa. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy i po przeprowadzeniu uzupełniającej analizy funkcji oraz cech istniejącej zabudowy i zagospodarowania Prezydent B. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] (znak [...]) ponownie ustalił warunki zabudowy dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego określając m.in. procentowy wskaźnik zabudowy, szerokość i wysokość elewacji frontowej budynku, wysokość kalenicy i geometrię dachu oraz usytuowanie linii zabudowy. Co do ustalenia linii zabudowy powołał się przy tym na treść § 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia [...]r. oraz szczegółową w tym względzie analizę zabudowy na działkach sąsiednich. Jako podstawę prawną decyzji wskazał organ orzekający m.in. art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 oraz art. 53 ust. 3 – 5, art. 54, art. 55 i art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania oraz powołując się na wyniki dokonanej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania objętego analizą terenu, stwierdził, że ustalone warunki zabudowy są zgodne z wynikami tej analizy, zaś planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy. W odwołaniu od tej decyzji "B" (Polska) Sp. z o.o. w K. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając to żądanie zarzuciła, że decyzja ta została oparta na wynikach analizy przeprowadzonej z naruszeniem rozporządzenia z dnia [...] r. W analizie tej przy określeniu elementów o których mowa w § 1 rozporządzenia nie uwzględniono bowiem całości zabudowy na obszarze analizowanym a jedynie niektóre wybrane jej rodzaje. Tym samym przyjęte parametry projektowanej inwestycji nie odzwierciedlają w pełni cech zabudowy sąsiedniej. W oparciu o taką analizę nie można przyjąć, że sporne zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy. Nadto zarzucono, że uzasadnienie kwestionowanej decyzji nie spełnia wymogów z art. 107 kpa. Po rozpoznaniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną z powołaniem się m.in. na art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 2 kpa, uchyliło decyzję Prezydenta B. i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając to rozstrzygnięcie podzieliło zarzut sformułowany w odwołaniu co do sporządzenia uzasadnienia przez organ pierwszej instancji z naruszeniem art. 107 § 3 kpa, gdyż nie zawarto w nim motywów odnośnie wszystkich ustalonych warunków projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Motywy takie zostały sformułowane jedynie odnośnie przyjętej linii zabudowy. Przykładowo wskazało SKO na brak dostatecznego uzasadnienia co do ustalonej wysokości elewacji frontowej, a to w odniesieniu do treści § 7 rozporządzenia. Podobne zastrzeżenia należy odnieść zdaniem SKO również do pozostałych ustalonych warunków zabudowy. Podzieliło też SKO zarzut odwołania co do niewłaściwego określenia podmiotu na rzecz którego warunki zabudowy zostały ustalone. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję SKO w K. ""A" " spółka komandytowo-akcyjna w P. wniosła o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania zarzucając, że decyzja ta została wydana z naruszeniem treści art. 138 § 2 kpa. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniosła skarżąca, że niedostateczne uzasadnienie decyzji przez organ pierwszej instancji nie daje podstawy do wydania orzeczenia opartego na treści art. 138 § 2 kpa, którego to przepisu nie można interpretować rozszerzająco. Określa on zaś jednoznacznie kiedy sprawa może być przekazana do ponownego rozpatrzenia, które to podstawy w rozpatrywanej sprawie zdaniem skarżącej nie zachodzą. SKO nie zakwestionowało bowiem ani zakresu ani ustaleń postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ niższej instancji. Nawet gdyby postępowanie to wymagało uzupełnienia to mógł to uczynić organ odwoławczy na podstawie art. 136 kpa. Zdaniem skarżącej wbrew stanowisku SKO decyzja Prezydenta B. wskazuje dostatecznie jej adresata. Jest też jej zdaniem oczywiste, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego budynku została ustalona przez organ pierwszej instancji na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia, a to w sytuacji gdy wysokość ta dla zabudowy analizowanej wykazywała znaczne różnice, gdyż wynosiła od 2,6 m do 11,5 m. Zdaniem skarżącej zasadnie też organ pierwszej instancji przy określeniu projektowanej zabudowy wziął jedynie pod uwagę zabudowę handlowo-usługową, a to w sytuacji gdy na obszarze analizowanym występuje duże zróżnicowanie charakteru zabudowy zaś zamierzenie inwestycyjne dotyczy właśnie obiektu handlowo-usługowego. Zaakcentowano przy tym w tym względzie, że obowiązujące przepisy nie regulują jednoznacznie tej kwestii. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując w ogólnym zarysie dotychczasowe stanowisko i jego uzasadnienie. W piśmie procesowym z dnia [...]r. skarżąca Spółka powołując się na dalsze wyroki NSA podtrzymała i rozszerzyła zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 138 § 2 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja pomimo częściowo niedostatecznego i błędnego uzasadnienia odpowiada zdaniem Sądu obowiązującemu prawu. W pełni należy podzielić zdaniem Sądu treść powoływanych przez skarżącą, a odnoszących się do interpretacji treści art. 138 § 2 kpa orzeczeń sądów administracyjnych. Nie może to jednak prowadzić do uwzględnienia skargi a to w sytuacji gdy nie są one zdaniem Sądu adekwatne do stanu niniejszej sprawy, w której wbrew stanowisku skarżącej zaistniały podstawy do wydania przez SKO decyzji kasatoryjnej, jakkolwiek częściowo z innych przyczyn niż powołane przez ten organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W szczególności nie można podzielić zdaniem Sądu stanowiska SKO, że w decyzji organu pierwszej instancji nie określono jej adresata, a to z przyczyn wskazanych chociażby w skardze. Oczywiście bardziej prawidłowe byłoby wskazanie adresata w sposób podany przez organ odwoławczy, co jednak nie mogło podważać z tego powodu legalności decyzji Prezydenta B. Należy też zwrócić uwagę SKO, że na wszystkie nieprawidłowości w ustaleniu warunków zabudowy przez Prezydenta B. powinno ono zwrócić uwagę już w swojej decyzji z [...] r., w której ograniczyło się ono jedynie do zwrócenia uwagi na nieprawidłowość uzasadnienia co do ustalonej linii zabudowy jakkolwiek nieprawidłowości dotyczyły również ustalenia innych warunków zabudowy. W ogóle też nie odniosło się ono (również obecnie) co do zasadniczej kwestii, czy dokonana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu odpowiada treści rozporządzenia z dnia [...]r., na co zwracała uwagę odwołująca się Spółka "B", a który to zarzut należy zdaniem Sądu podzielić. W tym przedmiocie należy zaakcentować, że zgodnie z treścią art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne co oznacza również, że postępowanie przed organem odwoławczym ma w pełni charakter merytoryczny i nie powinno ograniczyć się jedynie do rozważenia zarzutów podniesionych w odwołaniu lecz do rozpoznania i rozważenia sprawy w całym jej całokształcie, czego wymaga również chociażby realizacja zasady wyrażonej w art. 12 § 1 kpa. Jednocześnie jednak realizacja zasady dwuinstancyjności postępowania wprowadza istotne ograniczenia co do granic merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w odniesieniu do takiego rozpatrzenia dokonanego przez organ pierwszej instancji. Na ograniczenia te wskazuje m.in. art. 138 § 2 kpa, którego treść wbrew odmiennemu stanowisku skarżącej nie została zdaniem Sądu w niniejszej sprawie naruszona. W świetle dotychczas zgromadzonych w sprawie dowodów SKO nie miało bowiem zdaniem Sądu podstaw do merytorycznego rozpoznania i zakończenia sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wymagałoby to bowiem uzupełnienia postępowania dowodowego w znacznej części a przeprowadzenie takiego postępowania przez organ odwoławczy naruszałoby jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego określoną w art. 15 kpa. W tym względzie należy bowiem zważyć, że orzekając merytorycznie SKO nie mogłoby się oprzeć na analizie przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji, stanowiącej załącznik do decyzji tego organu, która została wykonana niewątpliwie z naruszeniem treści rozporządzenia z dnia [...] r., pomijając już okoliczność, że zgodnie z treścią § 9 ust. 2 tego rozporządzenia załącznik do decyzji powinny stanowić wyniki analizy a nie cała analiza, których to wyników wyraźnie wyodrębnionych w tym załączniku trudno się dopatrzeć. Nie wynika z niej również dlaczego został nią objęty obszar o tak nieregularnych kształtach. Od strony zachodniej nie obejmuje on także minimalnej odległości określonej w § 9 ust. 2 rozporządzenia. Również kopia mapy na której wyznaczono ten obszar nie odpowiada treści tego przepisu (w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy). Nadto rację miała odwołująca się Spółka "B", że ani z ustawy ani z rozporządzenia nie wynika aby w ramach obszaru analizowanego do ustalenia warunków zabudowy uwzględniać jedynie te działki, które są zagospodarowane w sposób zbliżony do projektowanej inwestycji, co uczyniono w przedmiotowej analizie. Nawet gdyby przyjąć dopuszczalność takiego wybiórczego traktowania zabudowy na terenie analizowanym to trudno byłoby zaakceptować stanowisko, że zbliżony charakter do zabudowy pawilonem handlowym ma zabudowa budynkiem szkoły podstawowej i gimnazjum, którego parametry miały ewidentny wpływ na ustalenia chociażby wysokości projektowanego budynku. Rozporządzenie z dnia [...] r. szczegółowo określa w jaki sposób w oparciu o zabudowę i zagospodarowanie na obszarze analizowanym powinny być ustalone poszczególne parametry projektowanej zabudowy określone w § 1 tego aktu prawnego. Zdaniem Sądu poza ustaleniem linii zabudowy przedmiotowe parametry, ustalone w decyzji organu pierwszej instancji, z analizy stanowiącej jej załącznik w dostateczny sposób nie wynikają, a w szczególności nie wynika z tej analizy aby zostały one ustalone zgodnie z przepisami tego rozporządzenia. Z analizy tej nie wynika jaki jest średni wskaźnik wielkości zabudowy na obszarze analizowanym a właśnie zgodnie z treścią § 5 ust. 1 rozporządzenia według takiego wskaźnika powinien być ustalony wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy. Przyjęcie innego wskaźnika jest możliwe jedynie w sytuacji określonej w § 5 ust. 2, co jednakże wymaga wyraźnego wskazania w analizie i bliższego uzasadnienia, czego przedmiotowa analiza nie zawiera. Podobne zastrzeżenia gdy chodzi o treść analizy, a w konsekwencji o ustalone przez organ pierwszej instancji warunki zabudowy, dotyczą przyjętej szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości budynku (wysokości głównej kalenicy). W konsekwencji tak przeprowadzona analiza nie mogła stanowić podstawy prawidłowego ustalenia powyższych parametrów, na co zasadnie zwrócono uwagę wcześniej w odwołaniu. Nie budzi ona zastrzeżeń jedynie gdy chodzi o ustalenie linii nowej zabudowy oraz dopuszczalność realizacji na objętych postępowaniem działkach obiektu handlowo-usługowego, stanowiącego niewątpliwie kontynuację funkcji zabudowy występującej na obszarze analizowanym. Orzekając merytorycznie organ odwoławczy byłby zatem zmuszony uzupełnić tę analizę w znacznej części, co przesądzało o konieczności wydania decyzji opartej na treści art. 138 § 2 kpa. Skoro właśnie taką decyzję podjął to nie może być ona uznana za nielegalną. Skutkuje to oddaleniem skargi jako nieuzasadnionej na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W takiej zaś sytuacji zgodnie z treścią art. 200 i art. 209 tej ustawy brak było podstaw do orzekania w przedmiocie wniosku skarżącej o przyznanie kosztów postępowania. Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji powinien dodatkowo mieć na uwadze, że w świetle treści § 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w związku z art. 55 i art. 64 ust. 1 tej ustawy) powołane tam wskaźniki nowej zabudowy, w tym gabaryty projektowanego budynku powinny być określone możliwie precyzyjne (w tym względzie jednolite jest też orzecznictwo). Wymogu tego nie spełnia zatem (jak to uczyniono w decyzji organu pierwszej instancji) wskazanie jedynie maksymalnej wielkości tych wskaźników. W związku z treścią art. 54 pkt 2c ustawy oraz § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.) i § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164 poz. 1589), wbrew odmiennemu stanowisku organów obu instancji, decyzja o warunkach zabudowy powinna też zawierać określenie wymagań co do liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, przy uwzględnieniu przeznaczenia i sposobu projektowanej zabudowy, którego wymogu decyzja organu pierwszej instancji również nie spełniała.