II SA/Lu 28/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 marca 2010 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Starosta na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku B. S., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działkach nr ew. 453, 456,459, 631/2 w miejscowości Ż, gm. Ł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono, że załączony projekt budowlany nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Łuków, albowiem budynek gospodarczy zaprojektowany został na terenach przeznaczonych pod uprawy rolne R-35-26. W związku z tym, postanowieniem z dnia 14 października 2009 r. inwestor został zobowiązany do doprowadzenia projektu budowlanego do stanu zgodności z planem miejscowym. W wyznaczonym terminie inwestor nie dokonał jednakże zmian w lokalizacji budynku, składając jedynie pismo Wójta Gminy Łuków wskazujące jakoby przedstawiona w projekcie lokalizacja budynku była zgodna z ustaleniami planu. Zdaniem organu z tekstu planu wynika jednakże, iż na terenach upraw rolnych oznaczonych symbolem R-35-26 można dokonać jedynie rozbudowy siedliska już istniejącego. Dotyczy to tylko siedlisk, które znalazły się w terenach upraw rolnych. W odwołaniu od tej decyzji B. S. podniosła, że organ dokonał niewłaściwej wykładni przepisów planu miejscowego. Zdaniem skarżącej plan nie precyzuje, iż możliwość rozbudowy dotyczy tylko siedlisk, które znalazły się w terenach upraw rolnych. Odwołująca podniosła także, iż zgodność zamierzenia z planem miejscowym wynika z informacji, jakie uzyskała w Urzędzie Gminy Łuków, czego organ nie uwzględnił. Wojewoda, po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia 4 grudnia 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż planowane zamierzenie nie spełnia warunku zgodności zamierzenia z planem miejscowym. W ocenie organu odwoławczego bezspornym jest, iż projektowany budynek zlokalizowany jest w całości w terenie oznaczonym symbolem R-35-26. Dla tego terenu plan określa sposób użytkowania jako tereny upraw rolnych (grunty orne) bez prawa zabudowy, z nakazem utrzymania istniejącego zagospodarowania terenu i dopuszczalną adaptacją i rozbudową w ramach istniejącej zabudowy związanej z produkcją i obsługą rolnictwa. Możliwość zabudowy przewidziana jest natomiast dla terenu oznaczonego symbolami RM,MN,U i ML-35-7. Powyższe ustalenia planu umożliwiają adaptację i rozbudowę jedynie tych siedlisk, które już na terenie upraw rolnych istnieją. Na części działek skarżącej, objętych symbolem R nie ma siedliska, natomiast na części objętej symbolami RM,MN,U i ML-35-7 znajduje się budynek mieszkalny, budynek gospodarczy i dwie płyty składowe, częściowo usytuowane również na terenie R-35-26. Rozbudowa siedliska powinna więc odbywać się zgodnie z zasadami określonymi dla terenu RM. Natomiast na terenie R-35-26 plan nakazuje obowiązek utrzymania istniejącego zagospodarowania i użytkowania, tj. upraw rolnych. Nadto organ zaznaczył, iż parametry nieruchomości inwestora umożliwiają posadowienie projektowanego obiektu w sposób nie naruszający ustaleń planu miejscowego, zgodnie z warunkami technicznymi. Na powyższą decyzję B. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zarzucając naruszenie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w sytuacji, gdy planowana budowa stanowi rozbudowę istniejącej zabudowy zagrodowej i jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jej zdaniem na terenie upraw rolnych R-35-26 dopuszczalna jest adaptacja i rozbudowa w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, zaś działki nr 453, 456, 459 i 631/2 znajdują się w części w terenie zabudowy zagrodowej oraz w części w terenie upraw rolnych. Działki te są zabudowane budynkiem mieszkalnym, gospodarczym oraz dwoma płytami składowymi. Tym samym - zdaniem skarżącej - planowana budowa budynku garażowego będzie stanowić rozbudowę istniejącej zabudowy zagrodowej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 118 zm.) - zwanej dalej w skrócie "ustawą", przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Badanie zgodności z ustaleniami planu miejscowego dotyczy zarówno projektu zagospodarowania działki, jak i projektu architektoniczno-budowlanego i polegać powinno na dokładnej analizie przepisów obowiązującego na danym obszarze planu miejscowego, a w szczególności jego ustaleń dotyczących terenu przewidzianego pod zabudowę oraz dopuszczonych tym planem warunków i sposobów jego zabudowy. W razie stwierdzenia naruszeń w tym zakresie organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 ustawy). Z powołanych przepisów wynika zatem obowiązek orzeczenia o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę w przypadku ustalenia przez organ architektoniczno-budowlany niezgodności projektu budowlanego z treścią planu zagospodarowania przestrzennego, której to niezgodności inwestor w wyznaczonym przez ten organ terminie nie usunął. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy w sposób należyty wywiązały się z obowiązku zbadania zgodności projektu z ustaleniami planu i w pełni zasadnie uznały, iż przedłożony przez skarżącą B. S. projekt budowlany jest niezgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Łuków. Z wypisu i wyrysu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Łuków - przyjętego uchwałą Rady Gminy Łuków z dnia 11 października 2006 r., Nr XXXVI/215/06 (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z 2007 r. Nr 34, poz. 909) jednoznacznie wynika (k. 4 i 16 akt organu pierwszej instancji), że działki skarżącej wskazane we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, oznaczone numerami ewidencyjnymi 631/2, 453, 456 i 459 znajdują się częściowo w terenie przeznaczonym pod zabudowę zagrodową, mieszkaniową jednorodzinną z usługami i letniskową (oznaczonym na rysunku planu symbolem RM, MN, U, ML-35-7) oraz częściowo na terenie upraw rolnych (oznaczonym na rysunku planu symbolem R-35-26). Bezspornym również jest, iż przedłożony przez skarżącą projekt budowlany przewiduje budowę budynku garażowego na terenie oznaczonym w planie symbolem R-35-26. Ubocznie zauważyć jedynie należy, że w projekcie zagospodarowania budynek garażowy usytuowany jest tylko na działkach oznaczonych numerami 456 i 459, w odległości 170 m od drogi, a nie na wszystkich działkach wskazanych we wniosku. Nie ulega jednak wątpliwości, że projekt budowlany dotyczy inwestycji na terenie oznaczonym w planie symbolem R-35-26, a nie symbolami RM,MN,U,ML-35-7. Z § 8 uchwały w sprawie planu wynika, że symbolem R oznaczone są tereny rolnicze. W ustaleniach dla terenu R-35-26 (k. 5 akt organu pierwszej instancji, § 74.B.6) określono obowiązujące dla tych terenów użytkowanie podstawowe oraz dopuszczalne użytkowanie uzupełniające. Zgodnie z tymi ustaleniami podstawowy sposób użytkowania to tereny upraw rolnych (grunty orne) z zakazem tworzenia nowych siedlisk osadniczych. Natomiast użytkowanie uzupełniające, dopuszczalne to: • adaptacja i rozbudowa w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, • urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacji związane z funkcją podstawową, • urządzenia obsługi turystycznej (ścieżki wędrówkowe, rowerowe, hippiczne) oraz inne urządzenia rekreacji bez obiektów kubaturowych, • obiekty i urządzenia związane z agroturystyką w ramach istniejącej zabudowy Z powyższych postanowień uchwały w sprawie planu wynika, że na terenie upraw rolnych R-35-26 nie przewiduje się nowej zabudowy, dopuszczalna jest jedynie rozbudowa zabudowy już istniejącej. Z kolei zasady zagospodarowania i użytkowania terenu R-35-26 określone zostały w planie następująco: • "użytkowanie istniejące - uprawy rolne, • utrzymanie istniejącego zagospodarowania i użytkowania, • wytyczne realizacyjne - § 30 rozdział 16, • ochrona przed niekontrolowanym rozwojem osadnictwa, • możliwość realizacji liniowej infrastruktury technicznej wynikającej z gminnego programu rozwoju gminy." Powołany wyżej § 30 uchwały stanowi, że tereny rolnicze, oznaczone symbolem R to tereny upraw rolnych (grunty orne) - bez prawa zabudowy (użytkowanie podstawowe, obowiązujące). Przepis ten dopuszcza jednocześnie adaptację i rozbudowę w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych oraz adaptację i rozbudowę w ramach istniejącej zabudowy związanej z produkcją i obsługą rolnictwa (użytkowanie uzupełniające, dopuszczalne). Jeśli chodzi natomiast o zasady zagospodarowania i użytkowania terenu, to § 30 stanowi, że użytkowanie istniejące to uprawy rolne, przewiduje utrzymanie istniejącego zagospodarowania i użytkowania, wyznacza tereny R dla prowadzenia upraw rolnych na gruntach ornych oraz przewiduje ochronę przed niekontrolowanym rozwojem osadnictwa. W świetle przytoczonych przepisów nie ulega wątpliwości, że ustalenia planu dla wszystkich terenów oznaczonych symbolem R oraz dla terenu R-35-26 w szczególności, nie dopuszczają realizowania jakiejkolwiek nowej zabudowy na tych terenach. Prawidłowe jest też stanowisko organu, że tylko w przypadku zabudowy zagrodowej istniejącej na terenach R możliwa byłaby jej rozbudowa. Plan dopuszcza bowiem adaptację i rozbudowę zabudowy istniejącej. Zgodnie z definicją zawartą w § 5 ust. 1 pkt 27 uchwały w sprawie planu, przez adaptację należy rozumieć utrzymanie istniejącej substancji budowlanej, z możliwością jej rozbudowy lub zmiany sposobu użytkowania w zakresie nie naruszającym ustaleń planu. W związku z powyższym nie może budzi wątpliwości, że uchwała w sprawie planu miejscowego wyklucza realizację nowych obiektów budowlanych na terenach upraw rolnych, na których nie istnieje zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych lub zabudowa związana z produkcją i obsługą rolnictwa. Tymczasem działki skarżącej, przeznaczone pod budowę budynku garażowego, znajdują się na terenie upraw rolnych pozbawionym jakiejkolwiek zabudowy. Nie można uznać, że siedlisko istniejące na części działki nr 456 przyległej do drogi, składające się z budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego stanowi zabudowę istniejącą na terenie R-35-26 w rozumieniu uchwały w sprawie planu, mimo iż wyodrębnione ewidencyjnie działki gruntu, na których znajduje się siedlisko leżą częściowo na terenie RM,MN,U,ML-35-7, a częściowo na terenie R-35-26. Nie budzi bowiem wątpliwości, że budynki stanowiące zabudowę zagrodową usytuowane są na terenie oznaczonym symbolami RM,MN,U,ML-35-7, natomiast projekt budowlany przewiduje usytuowanie budynku garażowego poza tym obszarem, na terenie oznaczonym symbolem R-35-26. Nawet gdyby uznać, jak wskazuje Wójt Gminy Łuków w piśmie z dnia 26 października 2009 r., że budowa budynku garażowego stanowiłaby rozbudowę istniejącej zabudowy zagrodowej, to stwierdzić należy, że zgodnie z planem nowy obiekt nie mógłby być lokalizowany na terenie R-35-26, lecz jedynie na terenie RM,MN,U,ML-35-7, skoro istniejąca zabudowa zagrodowa nie jest usytuowana na terenie R-35-26. Nie kwestionując prawa skarżącej do dokonania rozbudowy istniejącego siedliska, podkreślić należy, że rozbudowa może być dokonywana jedynie w ściśle określonych granicach, wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W omawianym przypadku rozbudowa byłaby dopuszczalna na tej części działek skarżącej, które znajdują się w obszarze przeznaczonym w planie pod zabudowę zagrodową, mieszkaniową jednorodzinną z usługami i letniskową(RM,MN,U,ML-35-7). Dodać należy, iż na mocy powołanego na wstępie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy oceny zgodności projektu budowlanego z planem dokonują organy administracji prowadzące postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, a nie wójt gminy. Skoro zatem, jak wykazano wyżej, projekt budowlany objęty wnioskiem o pozwolenie na budowę był niezgodny z treścią obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zasadnym było nałożenie na inwestora obowiązku usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym. Inwestor nie wywiązał się z tego obowiązku, co w świetle przepisów art. 35 ust. 1 i ust. 3 ustawy rodziło obowiązek wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zaskarżona decyzja nie narusza zatem prawa. Z tego też względu skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).