II OW 43/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. NSA Małgorzata Dałkowska – Szary Protokolant Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ł. Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Ł. a Starostą Ł. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie wniosku o zawieszenie w obowiązkach Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Ł. W. postanawia : wniosek oddalić Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powołanej jako p.p.s.a. oraz art. 22 § 2 k.p.a., wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między nim a Starostą Ł. W., który wynikł w sprawie wniosku pełnomocnika W. M. z dnia [...] maja 2009 r., skierowanego do Ł. Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Ł., o zawieszenie w obowiązkach inż. A. P. pełniącego funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Ł. W. Z dalszej części pisma wynika, że ww. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzje administracyjne niekorzystne dla W. M. a to zdaniem jej pełnomocnika, może budzić wątpliwości co do bezstronności tego urzędnika. Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismo pełnomocnika W. M. z dnia [...] maja 2009 r. w części dotyczącej skargi na działalność inż. A. P., działając na podstawie art. 231 k.p.a., przekazał do rozpoznania zgodnie z kompetencjami do Starosty Powiatu Ł. W. Skoro bowiem w myśl art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), dalej powołanej jako Prawo budowlane, powiatowy inspektor nadzoru budowlanego jest powoływany i odwoływany przez starostę, Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uznał, iż to starosta jest właściwy do rozpatrzenia wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec swojego pracownika, tj. powiatowego inspektora nadzoru budowlanego i przekazał przedmiotowy wniosek Staroście Powiatu Ł. W., jako pracodawcy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Ł. W. Starosta Ł. W., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. znak: [...], przekazał przedmiotowy wniosek Ł. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia Starosta wskazał, że wniosek dotyczy wyłączenia pracownika w trybie art. 24 § 3 k.p.a. w związku z zarzutami dotyczącymi jego działalności, a zatem w świetle art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, powinien zostać rozpoznany przez organ wyższego stopnia w stosunku do organu objętego wnioskiem, tj. przez Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Zdaniem Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego jest właściwy wyłącznie do merytorycznej oceny prowadzonych postępowań administracyjnych i rozstrzygnięć organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego, a w sytuacji bezczynności lub przewlekłego działania władny jest do podejmowania wobec tego organu działań dyscyplinujących, o jakich mowa w art. 37 k.p.a. W tym też zakresie Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. rozpatruje środki zaskarżenia (odwołania, zażalenia) oraz skargi. Organ nie posiada jednak kompetencji do rozpatrzenia wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego w przedmiocie zawieszenia w obowiązkach Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Ł. W., który jest powoływany i odwoływany przez Starostę Ł. W. W piśmie procesowym Starosty Ł. W. z dnia [...] września 2009 r. skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego organ podtrzymuje stanowisko zajęte wcześniej w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość i spory kompetencyjne w przypadkach określonych w art. 22 § 1 i 2 k.p.a. Wniosek Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r., podlega rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak wynika z przesłanych akt, spór pomiędzy Ł. Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego a Starostą Ł. W. powstał między innymi z powodu odmiennego rozumienia przez organy żądań, zawartych w piśmie (wniosku) z dnia [...] maja 2009 r. W pierwszej kolejności należy więc prawidłowo odczytać to pismo, zgodnie z intencjami autora i zgodnie z możliwościami, jakie w tym zakresie stwarzają obowiązujące przepisy prawa. Wniosek o zawieszenie w obowiązkach A. P. – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Ł. W., jak wynika z uzasadnienia tego wniosku, został spowodowany tym, że ww. wydał kilka decyzji administracyjnych niekorzystnych dla W. M., co budzi wątpliwości co do bezstronności tego urzędnika. Ponieważ z analizowanego pisma z dnia [...] maja 2009 r. nie wynika, aby miały miejsce okoliczności uzasadniające w świetle przepisów art. 11 i 12 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 86, poz. 953 ze zm.), zawieszenie urzędnika państwowego, jakim w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 5 tej ustawy jest A. P., należy rozumieć, że chodzi tu w takim razie o wyłączenie pracownika lub organu. Powyższe stanowisko wydaje się tym bardziej uzasadnione, że wątpliwości co do bezstronności A. P. powstały w związku z toczącymi się postępowaniami administracyjnymi i wydanymi decyzjami a więc konkretnymi sprawami. Podobnie zinterpretował żądanie zawarte w piśmie z dnia [...] maja 2009 r. Starosta Ł. W., wskazując na art. 24 § 3 k.p.a. jako przepis, w oparciu o który powinien być rozpatrzony wniosek. Wyłączenie pracownika organu na podstawie art. 24 k.p.a. polega na wyłączeniu jego udziału w postępowaniu w konkretnej, indywidualnej sprawie, w której z racji powiązań podmiotowych pomiędzy pracownikiem organu a stroną postępowania, może zachodzić obawa braku obiektywizmu lub wątpliwości co do bezstronności pracownika. Ponieważ A. P. pełniąc funkcję Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest jednocześnie organem administracji publicznej, należy rozważyć tu kwestię wyłączenia organu w rozumieniu art. 25 k.p.a., chociaż przyczyny tego wyłączenia są inne, niż przyczyny wskazywane w piśmie z dnia [...] maja 2009 r. Jednak w doktrynie i orzecznictwie sądowym trafnie się zauważa, że osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej, będąca kierownikiem tego organu jest w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zarówno kierownikiem organu w rozumieniu art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a., jak i pracownikiem tego organu w rozumieniu art. 24 k.p.a. W związku z czym przepisy o wyłączeniu organu, nie wykluczają stosowania do osoby piastującej funkcję organu administracyjnego przepisów o wyłączeniu pracownika, gdyż organ podlega wszystkim tym samym rygorom co szeregowy pracownik administracji, a ponadto rygorom dodatkowym, wynikającym z art. 25 § 1 k.p.a. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do uznania, że organ administracji nie podlega wyłączeniu nawet w sprawie, w której sam jest stroną, co byłoby wnioskiem absurdalnym (wyrok NSA z dnia 20 czerwca 1991 r., sygn. akt IV SA 487/91, ONSA 1991, nr 2, poz. 50). Wyłączenie organu należy rozumieć jako wyłączenie całej instancji a więc osoby piastującej funkcję organu oraz wszystkich pracowników organu od załatwienia indywidualnej sprawy konkretnie oznaczonego podmiotu. Konsekwencją wyłączenia organu będzie dewolucja kompetencji tzn. przeniesienie właściwości w sprawie na organ wyższego stopnia zgodnie z zasadą zawartą w art. 26 § 2 k.p.a. W omawianej sprawie należy przyjąć, że może zachodzić określona w art. 24 § 3 k.p.a. (wątpliwość co do bezstronności pracownika) przyczyna wyłączenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Ł. W. od udziału w postępowaniu w sprawie. Wyłączenie organu, o którym mowa w art. 25 § 1 k.p.a., następuje z mocy prawa i w konsekwencji powoduje odsunięcie pracownika pełniącego funkcję organu od wszystkich czynności w danej sprawie (przepis art. 24 § 4 stosuje się odpowiednio), w tym również niemożność udzielenia upoważnienia do wydania decyzji jakiemukolwiek pracownikowi urzędu. Tym samym organ staje się niezdolny do załatwienia sprawy w rozumieniu art. 26 § 3 k.p.a. (uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 115, Borkowski [w:] Adamiak/Borkowski, KPA. Komentarz, 7. wyd., Warszawa 2005, s. 165-208). Ponieważ wyłączenie organu następuje z mocy prawa wniosek pełnomocnika W. M. z dnia [...] maja 2009 r. powinien zostać skierowany do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który powinien sam rozważyć wyłączenie się z konkretnej sprawy o czym następnie powinien zawiadomić organ wyższego stopnia. Wyłączenie takie jednak będzie miało konsekwencje wynikające z wyłączenia organu. W rozpoznawanej sprawie, w przypadku wyłączenia się Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego będzie miał odpowiednie zastosowanie art. 26 § 2 k.p.a., sprawa będzie podlegała załatwieniu przez Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako organ wyższego stopnia (art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego). Ponieważ wyłączenie organu wywołuje skutki prawne z mocy samego prawa, nie ma więc potrzeby wydawania osobnego postanowienia o wyłączeniu organu przez organ wyłączony, czy też przez organ wyższego stopnia, który stał się właściwy w sprawie. Istotne jest aby strona i uczestniczy postępowania zostali poinformowaniu o tym, który organ stał się właściwy w sprawie (Borkowski [w:] Adamiak/Borkowski KPA..., s. 210). Pismo pełnomocnika W. M. z dnia [...] maja 2009 r. z uwagi na mało precyzyjne określenie żądania (nie powołano w piśmie ani jednego przepisu prawa) Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego mógł potraktować w części dotyczącej A. P. – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako skargę na podstawie art. 227 w związku z art. 229 pkt 7 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 w związku z art. 64 § 3 oraz art. 193 p.p.s.a. wniosek oddalił.