I SA/Wa 2059/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant Zbigniew Dzierzęcki Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2010 r. sprawy ze skargi U.M. i R.M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. W postępowaniu wszczętym na wniosek Prezydenta Miasta R., Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...].08.2008 r. potwierdził nabycie własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną – ul. [...] przez Gminę R., z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., w skład której wchodzi działka nr [...] o powierzchni [...] ha, położona w jednostce ewidencyjnej Miasta R., obręb [...], ujawniona w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w R., stanowiąca w dniu 31 grudnia 1998 r. własność R. i U. M. Podstawę prawną nabycia, powołaną w decyzji, stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13.10.1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 827 ze zm. – powoływanej dalej jako Przepisy wprowadzające). W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że stosownie do art. 103 ust. 2 Przepisów wprowadzających, dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stały się z dniem 1.01.1999 r. drogami gminnymi. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania w dniu 31.12.1998 r. znajdowała się w pasie drogi publicznej – ulicy [...], co potwierdza mapa zasadnicza, metryka ulicy i protokół z oględzin przeprowadzonych w dniu [...].05.2008 r. Ulica [...] w dniu 31.12.1998 r. stanowiła drogę lokalną miejską nr [...], o czym przesądziła uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. nr [...] z dnia [...].03.1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich. W dniu 31.12.1998 r. Miasto R. wykonywało faktyczne władztwo nad nieruchomością, które przejawiało się m. innymi w ten sposób, że bez akceptacji właścicieli w 1994 r. utwardziło nawierzchnię drogi na tym odcinku kostką betonową. Ponadto droga jest powszechnie dostępna, mogą z niej korzystać wszyscy. Ponieważ w dniu 31.12.1998 r. prawo własności przedmiotowej nieruchomości przysługiwało R. i U. M. na zasadzie wspólności ustawowej, spełnione zostały przesłanki uwłaszczenia z mocy prawa tej nieruchomości na rzecz Gminy R., stosownie do art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się dotychczasowi właściciele nieruchomości, R. i U. M. W odwołaniu od decyzji Wojewody [...] podnieśli, że drogi publicznej nie może stanowić nieruchomość będąca własnością osób fizycznych, a to właśnie oni w księdze wieczystej figurują jako właściciele działki nr [...]. Także odwołujący się, a nie Miasto R., byli stroną postępowania o ustanowienie drogi koniecznej przez szlak pokrywający się z ulicą [...], toczącego się w Sądzie Rejonowym w R. pod sygn. [...]. Ponadto, wniosek Prezydenta R. skierowany do Wojewody [...] zawierał dane niezgodne ze stanem faktycznym. Droga nie jest utwardzona na całej jej długości, nie posiada znaków drogowych i z pewnością nie odpowiada wymogom drogi publicznej. Gmina nie wykazała też władztwa nad nią w postaci czynności eksploatacyjnych i utrzymania. Dlatego też wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Infrastruktury decyzją nr [...] z dnia [...].10.2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...].08.2008 r. Organ II instancji stwierdził, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających następuje, jeżeli w dniu 31.12.1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, - była zajęta pod drogę publiczną, - pozostawała we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego. W ocenie Ministra Infrastruktury wymienione przesłanki zostały spełnione, przy czym podzielił on wszystkie ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez Wojewodę [...]. Odnośnie władztwa publicznego nad nieruchomością w dniu 31.12.1998 r. organ II instancji wyjaśnił, że do uwłaszczenia gminy z mocy prawa wystarczy faktyczne władanie nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...].10.2009 r. wnieśli R. i U. M. W skardze kwestionują, iż Miasto R. w dniu 31.12.1998 r. wykonywało faktyczne władztwo nad działką nr [...] stanowiącą ich własność, a jeśli nawet, to było to posiadanie w złej wierze. Jednocześnie wskazują, że "podwyższono teren stanowiący rzekomą drogę publiczną, doprowadzając do stałego zalewania gruntu skarżących". Ponadto podnoszą argumenty wskazane wcześniej w odwołaniu od decyzji organu I instancji, w tym to, że w księdze wieczystej są wpisani jako właściciele nieruchomości i byli stroną postępowania o ustanowienie drogi koniecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty nie stanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Przesłanki te to władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, nie stanowiącymi ich własności. Art. 73 Przepisów wprowadzających nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zaliczenie określonej drogi do kategorii dróg gminnych - bo z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie - następowało w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (zob. także wyrok NSA z dnia 30 lipca 2001 r., I SA 513/00). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że ulica [...], w ciągu której położona jest działka nr [...], została przed dniem 1.01.1999 r. zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich, obecnie stanowiąc drogę gminną (art. 103 ust. 2 Przepisów wprowadzajacych). Skarżący nie przeczą też, że jest ona ogólnodostępna, co potwierdza także protokół z wizji lokalnej. Jedyną sporną kwestię stanowi to, czy Miasto R. władało nieruchomością w dniu 31.12.1998 r. Zgodzić należy się z poglądem powszechnym w orzecznictwie, że władztwo to może mieć charakter faktyczny. Jako przejaw tak rozumianego władztwa uznać należy fakt, że przed rokiem 1994 część ulicy [...] została wyłożona kostką betonową, w tym działka należąca w tym czasie do skarżących. Z metryki ulicy wynika również, że w jej pasie przebiega [...]. Stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), także w wersji obowiązującej w 1998 r., [...] należy do zadań własnych gminy. Wykonując te zadania, o czym świadczą urządzenia do tego przeznaczone, gmina musiała wykonywać co najmniej władztwo faktyczne nad nieruchomością. Na nieporozumieniu polega zarzut, że skarżący w dniu 31.12.1998 r. (i po tej dacie) byli wpisani do księgi wieczystej jako właściciele spornej nieruchomości, co miałoby zaprzeczyć publicznemu użytkowi drogi. Stan taki jest bowiem jedną z przesłanek wywłaszczenia z mocy prawa dotychczasowych właścicieli i uwłaszczenia na nieruchomości gminy. Decyzja Wojewody [...] ma charakter deklaratoryjny (potwierdzający skutek, który wystąpił z mocy prawa) z elementem konstytutywnym w tym znaczeniu, że przed jej wydaniem gmina nie może skutecznie powoływać się na swoje prawo i nie może tego prawa ujawnić w księdze wieczystej (zob. także wyrok NSA z 5.04.2007 r. I OSK 1746/06). Dlatego też w postępowaniu o ustanowienie drogi koniecznej to skarżący, a nie Miasto R., byli uczestnikami postępowania. W tej sytuacji za prawidłowe należy uznać ustalenie, że spełnione zostały przesłanki z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, a tym samym skarga podlega oddaleniu w oparciu o art. 151 p.p.s.a.