II SA/Gd 776/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu pierwotnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 października 2007 r., nr [...], 2. orzeka, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T. B. 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W postępowaniu wszczętym w sprawie wykonanych przez A. i T. B. robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę w lokalach nr 2 i 3 oraz w piwnicy budynku nr 3 zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. D. w S., polegających na wykonaniu w lokalu nr 3 ścianek działowych o konstrukcji lekkiej na stelażu stalowym z osłoną z płyt gipsowo-kartonowych, w celu wydzielenia dodatkowego pomieszczenia higieniczno-sanitarnego; wykonaniu wentylacji tego pomieszczenia oraz wykonaniu dodatkowej instalacji centralnego ogrzewania z zainstalowaniem pieca węglowego w piwnicy na potrzeby lokalu nr 2, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2007 r., nr [...] wstrzymał wymienione roboty budowlane oraz nałożył na A. i T. B. obowiązek dostarczenia w wyznaczonym terminie inwentaryzacji oraz oceny technicznej w zakresie wykonanych robót. Z uwagi na niewykonanie przez inwestorów nałożonego obowiązku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 22 października 2007 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. - dalej jako ustawa - Prawo budowlane), nakazał A. i T. B. doprowadzenie budynku nr 3, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. D. [...] w S., do stanu poprzedniego, to jest w lokalu użytkowym nr 3 rozebrać ścianki działowe o konstrukcji lekkiej wydzielające z istniejących wcześniej dwóch pomieszczeń lokalu dodatkowe pomieszczenie higieniczno-sanitarne oraz zdemontować wykonaną samowolnie instalację wentylacyjną w lokalu nr 2 i 3, zamocowaną pod stropem oraz wyprowadzoną na zewnątrz budynku na wysokość około 1 m powyżej przejścia przez ścianę zewnętrzną, w lokalu mieszkalnym nr 2 przywrócić poprzedni sposób wentylacji łazienki oraz zdemontować znajdujący się w piwnicy piec centralnego ogrzewania na paliwo stałe ogrzewający lokal nr 2 poprzez odłączenie pieca od instalacji II SA/Gd 776/09 centralnego ogrzewania i od przewodu kominowego wraz z zamurowaniem otworu wlotowego w kominie. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że właściciele lokalu mieszkalnego nr 2 oraz lokalu użytkowego nr 3 w przedmiotowym budynku – A. i T. B., rozpoczęli jesienią 2006 roku, bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę roboty budowlane obejmujące: a) wykonanie w lokalu użytkowym nr 3 ścianek działowych o konstrukcji lekkiej na stelażu stalowym z osłoną z płyt gipsowo-kartonowych, wydzielających z istniejących wcześniej 2 pomieszczeń lokalu dodatkowe pomieszczenie higieniczno-sanitarne; wentylację tego pomieszczenia wykonano włączając do zainstalowanej w lokalu nr 3 rury PCV i wyprowadzając instalację wentylacyjną na zewnątrz budynku na wysokość około 1 m powyżej przejścia przez ścianę zewnętrzną; w lokalu nr 2 zmieniono sposób wentylowania łazienki, tj. zamurowano otwór po kratce wentylacyjnej w przewodzie kominowym oraz osadzono kratkę w ścianie wewnętrznej pomiędzy lokalem nr 2 i 3, z wyprowadzeniem na zewnątrz budynku rurą PCV zamocowaną pod stropem w lokalu nr 3, b) wykonanie dodatkowej instancji centralnego ogrzewania z zainstalowaniem pieca węglowego w piwnicy na potrzeby lokalu nr 2 i podłączenie pieca do przewodu kominowego, który wcześniej wykorzystywany był do wentylacji łazienki lokalu nr 2. Organ I instancji podniósł, że inwestorzy nie przedłożyli dokumentacji, która mogła stanowić podstawę legalizacji zrealizowanych samowolnie robót budowlanych, zatem brak było możliwości oceny poprawności tychże robót budowlanych. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył T. B. Inwestor podniósł, że wykonane roboty budowlane nie stanowią przebudowy budynku. Wskazał, że nie wykonał żadnych prac budowlanych, w wyniku których zmieniłyby się parametry użytkowe lub techniczne budynku. Dodatkowe pomieszczenie w lokalu nr 3 wykonane zostało z konstrukcji lekkiej i zajmuje mniej niż 2 mkw. pomieszczenia użytkowego. Wentylacja II SA/Gd 776/09 w lokalach nr 2 i 3 była wykonana zgodnie z zaleceniami, poświadczona następnie opinią zakładu kominiarskiego. Ponadto w piwnicy, gdzie znajduje się piec centralnego ogrzewania jest wentylacja, bowiem w oknie piwnicznym zainstalowano kratkę nawiewno-wywiewną. Rozpatrując odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 5 listopada 2009 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 51 ustawy – Prawo budowlane, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie istniały przesłanki merytoryczne do wszczęcia postępowania z art. 50 i 51 Prawa budowlanego, albowiem kwestionowane roboty budowlane należało wykonać po uprzednim uzyskaniu pozwolenia na budowę. Robót wykonanych przez inwestora nie można zaliczyć do remontu, gdyż zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane przez remont rozumie się wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Zatem przedmiotowe roboty budowlane nie będące remontem wymagały pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że remont obiektu zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, a tej czynności inwestor, pomimo, że uznał wykonane przez siebie roboty budowlane za remont, również nie wykonał. Skargę na powyższą decyzję wywiódł T. B. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana niezgodnie z ogólnymi zasadami Kodeksu postępowania administracyjnego, to jest art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12 i art. 13, a w szczególności z zasadami załatwiania spraw, to jest art. 35 § 1-3 i art. 36 § 1 i 2 k.p.a., które stanowią, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji II SA/Gd 776/09 publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Skarżący podniósł, że związku z tym, iż nie był informowany o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, uznał swoje odwołanie za skuteczne. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. - dalej jako ustawa - Prawo budowlane) roboty budowlane można rozpocząć co do zasady jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wymienione przepisy określają wyjątkowe przypadki, w których budowa bądź rozbiórka wbrew wyrażonej w art. 28 ustawy – Prawo budowlane zasadzie pozwolenia na budowę jednak nie wymaga (art. 29 i 31), przypadki, w których w myśl art. 30 ustawy – Prawo budowlane roboty II SA/Gd 776/09 budowlane wprawdzie nie wymagają pozwolenia na budowę, wymagają jednak zgłoszenia zamiaru ich wykonania właściwemu organowi oraz sytuacje określone art. 29a ustawy, kiedy to budowa wymaga albo zgłoszenia, albo sporządzenia planu sytuacyjnego. W konsekwencji stwierdzić należy, że budowy i roboty budowlane wymienione w art. 29, 29a, 30 i 31 ustawy pozwolenia na budowę nie wymagają, co a contrario pozwala na wniosek, iż pozostałe roboty nie mogą zostać legalnie rozpoczęte i dokonane bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Prace polegające na postawienie ścianek działowych, wykonaniu instalacji wentylacyjnej oraz zainstalowaniu pieca węglowego centralnego ogrzewania nie mieszczą się w wyliczonych w art. 29-31 przypadkach. W konsekwencji ustalenie czy wymaga ono pozwolenia na budowę, czy też w ogóle nie zostało objęte ustawą - Prawo budowlane wymaga oceny, czy wymienione prace stanowią roboty budowlane w rozumieniu art. 28 tejże ustawy. W myśl legalnej definicji zawartej w art. 3 pkt 7 ustawy – Prawo budowlane przez roboty budowlane rozumieć należy budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Roboty objęte przedmiotowym postępowaniem, w części dotyczącej wykonania ścianek działowych, niewątpliwie nie stanowią ani budowy, ani montażu, ani remontu (rozumianego jako odtworzenie stanu pierwotnego), ani wreszcie rozbiórki. Rozważyć zatem należało, czy wykonane roboty można zakwalifikować jako przebudowę, która jako również objęta definicją robót budowlanych, wymaga pozwolenia na budowę. Zakwalifikowanie robót do robót budowlanych polegających na przebudowie wymaga ustalenia, czy wykonane czynności mieszczą się w zawartej w art. 3 pkt 7a ustawy – Prawo budowlane definicji legalnej. W myśl tej definicji przez przebudowę rozumieć należy wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W konsekwencji nie stanowią przebudowy roboty nie powodujące zmiany parametrów II SA/Gd 776/09 obiektu budowlanego pojmowanego w myśl art. 3 pkt 1 ustawy jako: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury. Mając na uwadze przytoczoną definicję legalną stwierdzić należy, że w odróżnieniu od robót w ścianach nośnych, które ingerują w konstrukcję obiektu, postawienie wewnątrz budynku ścianki działowej, wykucie w niej otworów, przesunięcie jej bądź usunięcie nie może być zakwalifikowane jako przebudowa obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy - Prawo budowlane. Zmieniając jedynie wewnętrzny wygląd pomieszczeń, w żadnej mierze nie zmienia ono bowiem rzeczywistych parametrów użytkowych lub technicznych całości budynku, nie wpływa na jego kubaturę, powierzchnię zabudowy, wysokość, długość, szerokość, liczbę kondygnacji itp. Z tych względów Sąd nie podzielił poglądu zaprezentowanego przez organy rozpatrujące przedmiotową sprawę, że wykonanie ścianek działowych wymaga pozwolenia na budowę. Jeśli ścianka działowa nie jest elementem konstrukcyjnym budynku, nie wpływa na jego przeznaczenie ani na stan techniczny oraz nie decyduje o przestrzennym wydzieleniu samodzielnych lokali mieszkalnych stanowiących przedmiot odrębnej własności, to czynności polegające na rozbiórce takiej ścianki lub jej wzniesieniu są takimi robotami budowlanymi, które nie wymagają ani pozwolenia na budowę (art. 28 ustawy - Prawo budowlane) ani zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ustawy - Prawo budowlane). W przedmiotowej sprawie uznać należało, że wykonane przez inwestora lekkie ścianki działowe nie zmieniły konstrukcji budynku oraz jego parametrów użytkowych i technicznych, jak również nie doprowadziły do wydzielenia samodzielnego lokalu mogącego stanowić przedmiot odrębnej własności. Ścianki działowe wykonane bowiem zostały jedynie w celu wydzielenia z istniejącego pomieszczenia dodatkowego pomieszczenia higieniczno-sanitarnego. Sąd podzielił stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2007r., sygn. akt II OSK 460/06 (Lex nr 341271), który przyjął, że roboty polegające na "rozebraniu dwu ścianek działowych z suporexu, II SA/Gd 776/09 wymianie drzwi wewnętrznych, wymianie glazury na ścianach, wymianie parkietów na panele, wymianie sanitariatów w łazience i wc, wymianie parapetów podokiennych, zerwaniu tapet i boazerii w przedpokoju i kuchni oraz pomalowanie ścian i sufitów" nie są odtworzeniem stanu pierwotnego, zatem nie są remontem lecz mieszczą się w pojęciu "bieżącej konserwacji" i nie wymagają zgłoszenia. Ustalenia polegające na stwierdzeniu, że wykonane roboty budowlane, w części dotyczącej postawienia ścianek działowych, nie wymagały pozwolenia na budowę ani zgłoszenia nie dają podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Zastosowanie, w tym zakresie, przez organy obu instancji trybu określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, należało ocenić jako naruszenie przepisu prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy. Odnośnie robót budowlanych polegających na wykonaniu wentylacji nowopowstałego pomieszczenia higieniczno-sanitarnego, zmianie sposobu wentylacji lokalu nr 2 oraz instalacji pieca centralnego ogrzewania Sąd uznał, że organy obu instancji prawidłowo zaliczyły wymienione roboty budowlane do robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazać bowiem należy, że przez obiekt budowlany rozumie się m.in. budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi (art. 3 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo budowlane). Niewątpliwie system wentylacyjny i grzewczy znajdujący się w budynku należy zaliczyć do instalacji i urządzeń technicznych. Roboty budowlane powodujące zmianę parametrów użytkowych i technicznych instalacji i urządzeń technicznych budynku należy uznać za zmianę parametrów użytkowych i technicznych obiektu budowlanego jako całości. Wykonane zatem przez inwestora roboty budowlane dotyczące wykonania wentylacji nowopowstałego pomieszczenia higieniczno-sanitarnego, zmiany sposobu wentylacji lokalu nr 2 oraz instalacji pieca centralnego ogrzewania, stanowiące zmianę parametrów użytkowych i technicznych budynku zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. D. [...] w S., uznać należało za przebudowę tego budynku w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy – Prawo budowlane. II SA/Gd 776/09 Przebudowa jako roboty budowlane podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 ustawy - Prawo budowlane. Jeżeli zaś przebudowa została przeprowadzona bez pozwolenia, zastosowanie znajdują przepisy art. 50 i 51 tejże ustawy. Regulują one usuwanie skutków samowolnych robót budowlanych innych niż budowa bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia. W razie stwierdzenia faktu prowadzenia bez wymaganego pozwolenia robót budowlanych innych niż budowa, zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, organ nadzoru wstrzymuje ich prowadzenie postanowieniem a następnie przed upływem 2 miesięcy od wydania postanowienia, wydaje jedną z decyzji przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 odnosi się do robót wykonywanych z istotnym odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę i w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania. Kontrolowana decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane i w ocenie Sądu, w odniesieniu do wykonanych robót budowlanych, polegających na wykonaniu wentylacji nowopowstałego pomieszczenia higieniczno-sanitarnego, zmianie sposobu wentylacji lokalu nr 2 oraz instalacji pieca centralnego ogrzewania, organy prawidłowo oparły rozstrzygnięcie na tej podstawie prawnej. Jako nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy ocenił Sąd zarzuty skargi dotyczące przewlekłości postępowania odwoławczego. Wskazać należy, że Sąd administracyjny rozpoznając skargę na decyzję organu administracji publicznej kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa. Ewentualna zwłoka w wydaniu zaskarżonej decyzji może natomiast być przedmiotem skargi na bezczynność. Również zarzuty naruszenia szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bez ich uzasadnienia, okazały się bezzasadne, albowiem organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły przedmiotowe postępowanie, wyjaśniając dokładnie stan faktyczny sprawy i zapewniając stronom czynny udział w postępowaniu. W prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy, organy obu instancji błędnie II SA/Gd 776/09 zastosowały przepis prawa materialnego, to jest art. 51 ust.1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, poprzez nieprawidłowe zakwalifikowanie robót polegających na postawieniu ścianek działowych, do robót budowlanych podlegających wymogowi uzyskania pozwolenia na budowę i z tego względu skarga w niniejszej sprawie, w tym zakresie, została uwzględniona. Mając na uwadze powyższe względy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, zaś na podstawie art. 152 tej ustawy stwierdził, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane. Odnośnie kosztów postępowania Sąd, na podstawie art. 200 wyżej powołanej ustawy, zasądził od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 500 zł tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania.