II SA/Sz 68/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 marca 2010r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [....] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]r. znak [...] wydaną z powołaniem się na art. 158 § 1 kpa oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn.zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego dwurodzinnego na dz. nr [...] i [...] przy ul. [...] w [...] Wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji złożył M. K., wskazując na rażące naruszenie prawa i naruszenie jego interesu prawnego przez dopuszczenie do realizacji budynku na działce nr [...] i [...] w odległości [...] m od granicy jego nieruchomości. Uzasadniając zawarte w powyższej decyzji rozstrzygnięcie SKO wskazało, iż warunkiem stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego jest przypisanie mu jednej z wad, taksatywnie wyliczonych w art. 156 § 1 Kpa, stanowiących pozytywne przesłanki rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawa z dnia wydania decyzji. Przedmiotowa decyzja z dnia [...]r. została podjęta na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] uchwalonego uchwałą Nr [...] RN z dnia [...]r. /Dz.Urz.woj. [...] nr [...] poz. [...] z dnia [...]r./. Jak wynika z planu przedmiotowe działki znajdują się w podjednostce [...] i jest to teren o funkcji mieszkaniowej, usług podstawowych i ogólnomiejskich. Z analizy obowiązującego w [...]r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że plan ten nie zawiera wiążących ustaleń co do sytuowania obiektów względem granic działek, co oznacza, że dopuszczalność usytuowania obiektów przy granicy działek powinna być ustalana według przepisów prawa budowlanego. Decyzja, o której mowa w art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415) ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. W tej sytuacji istotne jest ustalenie czy i jakie mogą być w tej decyzji określone warunki w zakresie ochrony interesów osób trzecich, w sytuacji kiedy kwestia ta nie jest uregulowana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Chodzi o to czy w takim stanie prawnym organ może przesadzać wiążąco o budowie obiektu w takiej a nie innej odległości od granicy działki sąsiedniej. Nie można było odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli planowana inwestycja nie była sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art.43 w/w ustawy). Znaczy to, że w razie gdy inwestor zamierza usytuować planowany obiekt budowlany w określonej odległości od działki sąsiedniej, a ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego takiego zakazu nie zawierają, organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może odmówić uwzględnienia wniosku, nawet w sytuacji gdy właściciele działek sąsiednich nie wyrazili zgody na taka zabudowę. Konkretyzacja wyrażonej w art. 3 pkt 2 w/w ustawy zasady ochrony interesów osób trzecich zawarta jest w art. 5 ust.2 prawa budowlanego. W związku z tym to organ budowlany w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, uwzględniając postanowienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu , powinien ocenić dopuszczalność realizacji budynku w określonej odległości od działek sąsiednich. Ustawa - Prawo budowlane nie zawiera zakazu budowy obiektów przy granicy z działkami sąsiednimi a przepisy rozporządzenia wykonawczego Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14.12.1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1995r. Nr 10, poz.46) w § 12 ust. 6 dopuszczały realizację obiektów przy granicy, po uzyskaniu pisemnej zgody właścicieli działki sąsiedniej. Udokumentowanie takiej zgody powinno nastąpić na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. W latach [...] - [...] powyższa interpretacja obowiązujących wówczas przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym prezentowana była w orzecznictwie sądowo-administracyjnym. Kierując się powyższymi względami Samorządowe Kolegium Odwoławcze w/w decyzją z dnia [...]r. stwierdziło brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z dnia [...]r.. W wyniku przeprowadzenia na żądanie wnioskodawcy ponownego rozpoznania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. uchyliło powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta nr [...] r. z dnia [...] r. dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz umorzyło postępowanie przed SKO, wskazując, iż przewidziany przepisami k.p.a. tryb weryfikacji decyzji ostatecznych może dotyczyć wyłącznie takiej decyzji, która pozostaje w obrocie prawnym. Aby doszło do merytorycznej weryfikacji decyzji pierwotnej musi ona istnieć w obrocie prawnym w dniu, w którym decyzja weryfikująca nabędzie przymiotu ostateczności. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, wydawana na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, Nr 41, poz. 412 i Nr 111 ze zm.), w odróżnieniu od decyzji ustalającej warunki zabudowy w obecnym stanie prawnym, była decyzją terminową, co wprost wynikało z art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy z 1994 r. Decyzja Prezydenta Miasta nr [...] r. z dnia [...]r. dotycząca ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - wydana na podstawie w/w ustawy - dla wnioskowanego przez M. i T. W. zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie domu mieszkalnego dwurodzinnego na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w [...] była decyzją terminową i straciła ważność z dniem [...] r. Wobec utraty mocy przez decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności traci swój przedmiot. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjno-prawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej) będącego przedmiotem postępowania. W szczególności postępowanie należy umorzyć, gdy decyzja będąca przedmiotem postępowania odwoławczego lub prowadzonego w trybie nadzoru została wyeliminowana z obrotu prawnego. Powyższą decyzję ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego M. K. zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie i skierowanie sprawy do organu I instancji celem ponownego rozpatrzenia. Zdaniem skarżącego, umorzenie postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...] jest niedopuszczalne nie tylko z powodu rażącego naruszenia prawa, ale również naruszenia podstawowej zasady praworządności. Mimo, iż w/w decyzja Prezydenta z dnia [...]r. była decyzją terminową i straciła ważność z dniem [...]r. to skutki tej decyzji trwają nadal, albowiem w okresie trwania jej ważności osoby zainteresowane, uzyskały decyzję następczą tj. decyzję o pozwoleniu na budowę. Decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] r. oparta była na fałszywych przesłankach, a w szczególności na nieprawidłowych danych zawartych w załączniku graficznym do wniosku o wydanie warunków zabudowy. W załączniku tym granica pomiędzy działką skarżącego, a działką sąsiadów M i T W., którzy wystąpili do Prezydenta Miasta o wydanie w/w warunków zabudowy przebiegała niezgodnie ze stanem ujawnionym w księgach wieczystych, w wyniku czego naruszono § 12 ust. 4pkt 1 rozporządzenia MGPiB z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem odległość zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi winna wynosić co najmniej 4 metry, a faktycznie wynosi ona [...]m. O tym fakcie skarżący poinformował Wojewodę pismem z dnia [...] r. - domagając się wtedy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. dotyczącej pozwolenia na budowę. Nadto skarżący podnosi, iż w trakcie postępowania administracyjnego dotyczącego uzyskania warunków zabudowy przez pp. W. nie był o tym poinformowany albowiem nie był uznany za stronę postępowania. Brak uznania go za stronę tego postępowania stoi w sprzeczności z pismem Architekta Miejskiego z dnia [...] r. sygn. akt [...]. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje. Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z powyższym wyeliminowaniu z obrotu prawnego podlegał będzie taki akt wydany przez organ administracji publicznej, który – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 p.p.s.a. – narusza przepis prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przepis postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też poprzez naruszenie prawa daje podstawę do wznowienia postępowania, jak również gdy obarczony jest wadą nieważności. Dokonana wg wskazanego wyżej kryterium sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wskazuje na zasadność skargi. Nie jest bowiem trafne prezentowane w zaskarżonej decyzji, wydanej przez SKO w trybie art. 127 § 3 Kpa tj. po ponownym rozpoznaniu sprawy, stanowisko, iż decyzja Prezydenta Miasta z [...]r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego przy ul. [...] w [...], w oparciu o którą wydano pozwolenie na budowę i zrealizowano inwestycję, przez to że była decyzją terminową utraciła swą moc, a więc i ważność, zatem postępowanie o stwierdzenie jej nieważności stało się bezprzedmiotowe. Stanowisko takie byłoby prawidłowe jedynie w przypadku gdyby powyższa decyzja nie została "skonsumowana" tj. nie wydano na jej podstawie innej decyzji administracyjnej, która wywołała określone trwałe skutki prawne. Sformułowanie "okres ważności decyzji" zawarte w art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) wyraźnie wskazuje, że chodzi tu o określenie czasu, w którym decyzja ma moc obowiązującą w zakresie, dla którego została wydana tj. dla uzyskania pozwolenia na budowę. Upływ okresu ważności takiej decyzji powoduje ten skutek, że po jego upływie nie można już powoływać się na nią, zatem nie może stanowić podstawy dla dalszych rozstrzygnięć. Wskazuje na to również art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, z którego wynika, iż złożenie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powoduje ten skutek, że mimo późniejszego upływu okresu ważności decyzja ta nadal zachowuje swoje znaczenie prawne w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę pod warunkiem złożenia wniosku o pozwolenie na budowę w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeżeli warunek ten nie został spełniony to decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z uwagi na upływ czasu traciła swoją ważność i nie było możliwe przywrócenie jej ważności. Tylko w takim wypadku uznać można było, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przez utratę swej ważności została wyeliminowana z obrotu prawnego. Jeśli jednak w oparciu o taką decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, dla oceny ważności której decyzja o warunkach zabudowy ma decydujące znaczenie, uznać należy, iż może być wszczęte i przeprowadzone postępowanie o stwierdzenie nieważności takiej decyzji, mimo upływu określonego w niej terminu ważności. Strona może być zainteresowana w takim nadzwyczajnym trybie weryfikacji decyzji o warunkach zabudowy, mimo upływu jej ważności i powinna mieć taką możliwość w sytuacji, gdy okoliczności, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa mogły mieć wpływ na wydanie oraz treść decyzji o pozwoleniu na budowę, które wywołało trwałe skutki prawne. Z powyższego wynika, iż postępowanie w tej sprawie nie było bezprzedmiotowe, zatem brak było podstaw do jego umorzenia. Wniosek strony o stwierdzenie nieważności tej decyzji powinien być rozpatrzony merytorycznie. W tym stanie rzeczy należało skargę uwzględnić i w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w pkt I sentencji. Orzeczenie w pkt II oparto na art. 152, zaś o kosztach (pkt III) na podstawie art. 200 w/w ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno zatem rozważyć istnienie przesłanek do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy.