II OSK 1753/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 823/09 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] września 2009 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. II OSK 1753/10 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 marca 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 823/09 po rozpoznaniu skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] września 2009 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy G. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla obiektu polegającego na budowie budynku usługowego - domu weselnego na nieruchomości składającej się z działek nr ew. [...] i [...] położonej w miejscowości Z., gmina G.- oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż organ I instancji podał, że postępowanie w sprawie toczyło się na wniosek W. S. /inwestora/ o ustalenie warunków zabudowy dla budynku weselnego. Organ I instancji po dokonaniu oceny analizy w zakresie dobrego sąsiedztwa /art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym/, z której wynika, że dany teren jest zainwestowany budynkami jednorodzinnymi /najbliższy w odległości 50 m od projektowanego/ i zagrodowymi a brak jest według analizy określonego obszaru obiektu o podobnej funkcji, stwierdził, że wniosek nie może być uwzględniony. Tożsame stanowisko zajął w sprawie organ odwoławczy po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez inwestora. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie inwestor zarzucił wadliwe rozumienie zasady kontynuacji funkcji określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./. Według skarżącego budowa domu weselnego nie zaburza w aspekcie zagospodarowania przestrzennego wykorzystania obszaru analizowanego jako objętego zabudową jednorodzinną i zagrodową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna. Zdaniem Sądu I instancji istotą sporu było, czy przedmiotowa inwestycja odpowiada łącznie warunkom określonym w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie tzw. "dobrego sąsiedztwa". Sąd ten w pełni podzielił stanowisko wyrażone w orzeczeniach organów administracji w niniejszej sprawie co do tego, że inwestycja polegająca na budowie domu weselnego nie mieści się w wymogu "dobrego sąsiedztwa", bowiem nie zostanie zachowana dotychczas występująca na danym terenie funkcja zabudowy - to jest zabudowa mieszkaniowa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. S. zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wobec przyjęcia przez Sąd I instancji, że budowa domu weselnego nie stanowi kontynuacji funkcji /nie mieści się w pojęciu "dobrego sąsiedztwa", o której mowa w tym przepisie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w szczególności wywodzi się, iż według stanowiska Sądu I instancji nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla obiektu usługowego o zbliżonej funkcji, formie i gabarytach nawet w przypadku istnienia takiego obiektu np. kilka metrów poza ustalonym przez organ obszarem analizowanym. Tymczasem zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie przyjmuje się, iż wymóg "dobrego sąsiedztwa" należy utożsamiać z tzw. sąsiedztwem urbanistycznym, nie mającym wiele wspólnego z istnieniem, bądź brakiem wspólnej granicy, czy też obszaru w określonych granicach wokół działki objętej wnioskiem /por. E. Skorczyńska, "Lokalizacja inwestycji celu publicznego i ustalenia warunków zabudowy dla innych inwestycji", Samorząd Terytorialny nr 7-8/2004, s. 94/. Nie spełnia wymogu prawidłowej analizy wskazanej regulacji np. ogólnikowe stwierdzenie, że na obszarze analizowanym nie istnieje zabudowa o funkcji analogicznej lub zbliżonej do wnioskowanej. Restrykcyjna interpretacja wskazanego przepisu w przypadku braku "działki sąsiedniej" o podobnym przeznaczeniu prowadzi do wniosku, że skarżący w ogóle nie będzie mógł zrealizować zamierzonego przedsięwzięcia, bowiem nigdy nie nastąpi wydanie "pierwszej podobnej" decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do jakiejkolwiek działki znajdującej się na tym terenie. Sąd I instancji dokonał jedynie wykładni "językowej", podczas gdy powinien kierować się wykładnią celowościową i funkcjonalną. Nie można uznać w żaden sposób, iż wybudowanie domu weselnego nie będzie służyło obsłudze funkcji podstawowej, bowiem jest to sprzeczne z celem budowy takiego domu. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na uzasadnionej podstawie. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest, czy na określonym terenie /wskazanym we wniosku inwestora/ możliwe jest uwzględnienie wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla domu weselnego przy uwzględnieniu, że na obszarze analizowanym ustalonym dla potrzeb niniejszej sprawy brak jest obiektów o odpowiadającej wnioskowi funkcji, bowiem istnieje tylko zabudowa mieszkaniowa /domy jednorodzinne i zagrodowe/. Podstawę materialno-prawną rozważań w tym zakresie stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako jeden z podstawowych warunków zachowania ładu przestrzennego przewiduje zachowanie zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, względnie kontynuacji funkcji. Aktualnie już poza wszelkimi sporami pozostaje kwestia, iż powyższego przepisu, tak zresztą jak i wszelkich innych przepisów prawa materialnego publicznego, nie sposób interpretować wyłącznie przy zastosowaniu wykładni gramatycznej, literalnej, lecz konieczne jest sięgnięcie po wykładnię celowościową /funkcjonalną/ czy systemową. Jednocześnie też przyjmuje się, że przepis ten nie może być stosowany w sposób zawężający tak co do obszaru poddawanego analizie urbanistycznej w zakresie zwłaszcza podobieństwa funkcji, zresztą także i w pozostałym zakresie. Wskazują na to stanowiska wyrażane w literaturze prawniczej i orzecznictwie sądowo-administracyjnym, wynika to także wprost z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2010r. sygn. K17/08 (OTK-A 2010,nr 6,poz. 61,Dz. U. Nr 137, poz. 926) /por. glosa do tego wyroku A. Plucińska-Filipowicz LEX/el.2011, i tam także opracowanie tego samego autora pt. "Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" Komentarz/. Niezależnie od tego należy wyraźnie podkreślić, że w dobie dzisiejszej nieliczne są przypadki urządzania wesel w domach prywatnych, lecz regułą jest korzystanie w tym celu ze specjalnie do tego przeznaczonych obiektów usługowych. Jeżeli kiedyś wesela odbywały się w domach mieszkalnych, to obecnie urządza się je właśnie również w domach, lecz służących tej funkcji. Śmiało więc można powiedzieć, że uprzednia funkcja domów mieszkalnych w zakresie urządzania w nich wesel została przeniesiona również na domy, lecz domy weselne. Stąd zachowano określenie "dom" z dodatkiem jednak "weselny", aby nie zagubić tej niezbędnej funkcji domu mieszkalnego, uprzednio a niekiedy również nadal, przypisanej domom mieszkalnym. Tym samym nie można skutecznie twierdzić, że funkcja domu weselnego pozostaje w kolizji z funkcją mieszkalną danego terenu, gdyż stanowi w istocie jej nierozłączny i niezbędny element. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa.