I OSK 991/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia NSA del. Jacek Hyla Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta i Gminy B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Ke 84/10 w sprawie ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2009 r. znak: [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowieniem z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 84/10 odrzucił skargę Burmistrza Miasta i Gminy B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2009 r. znak: [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy K. S. Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną: Starosta K. decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...] orzekł o zatrzymaniu K. S. prawa jazdy kategorii AB nr [...], wydanego w dniu [...] kwietnia 2003 r. na druku [...] przez Starostę K., na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t. j. Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.). W uzasadnieniu podano, że w dniu 23 lipca 2009 r. wpłynął do organu wniosek Miejsko - Gminnego Ośrodka w B. o zatrzymanie prawa jazdy K. S. w związku z zadłużeniem alimentacyjnym. K. S. nie zgłosił się na wezwanie, co należy traktować jako uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego i odmowę złożenia oświadczenia majątkowego. W związku z powyższym organ uznał, że zachodzą podstawy do zatrzymania prawa jazdy. Po rozpatrzeniu odwołania K. S. od powyżej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. powołaną decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. uchyliło na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Kolegium podniosło, że zasady postępowania wobec dłużników alimentacyjnych określone do dnia 30 września 2008 r. przepisami ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86 , poz. 732 ze zm.) z dniem 1 października 2008 r. uległy zmianie na mocy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 1 , poz. 7 ze zm.). Zdaniem organu nowe przepisy o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnikom alimentacyjnym powtarzają wcześniejszą regulację. Zgodnie z art. 5 ust. 3, ust. 5 i ust. 6 tej ustawy, w przypadku gdy dłużnik alimentacyjny uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego lub odmówił: złożenia oświadczenia majątkowego, zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny albo poszukujący pracy, bez uzasadnionej przyczyny, w rozumieniu przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wykonywania prac społecznie użytecznych, prac interwencyjnych, robót publicznych, prac na zasadach robót publicznych albo udziału w szkoleniu, stażu lub przygotowaniu zawodowym dorosłych organ właściwy dłużnika składa wniosek o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, ze zm.) oraz kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego. Na podstawie tego wniosku starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Zwrot zatrzymanego dokumentu następuje na wniosek organu właściwego dłużnika, gdy dłużnik umożliwi przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego, złoży oświadczenie majątkowe, zarejestruje się jako bezrobotny albo poszukujący pracy, podejmie pracę albo inną formę aktywizacji zawodowej zaproponowaną przez powiatowy urząd pracy. Kolegium podniosło, że wyrokiem z dnia 22 września 2009 r. sygn. akt P 46/07, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, jest niezgodny z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Z uwagi na powyższe, zdaniem Kolegium, wykładnia przepisów powtórzonych tj. obowiązujących obecnie przepisów art. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, może być tylko spójna z wykładnią dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny i przepisy te należy traktować jako niezgodne z Konstytucją. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Burmistrz Miasta i Gminy B. żądając jej uchylenia. Skarżący podniósł, że redakcja przepisów art. 5 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wskazuje, że zarówno po stronie organu właściwego dłużnika, jak i po stronie starosty istnieje obowiązek wszczęcia postępowania i wydania decyzji w sprawie zatrzymania prawa jazdy, który to obowiązek w niniejszym postępowaniu Starosta K. spełnił. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 2009 r. dotyczy ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, której przepisy nie stanowiły podstawy rozstrzygnięcia przez Starostę K. i organ odwoławczy nie mógł w sprawie odmówić zastosowania przepisów art. 5 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów powołując się na jego treść. W piśmie procesowym z dnia 25 lutego 2010 r. skarżący jako podstawę interesu prawnego do złożenia skargi wskazał art. 4 ust. 1 i art. 5 ust. 3 ustawy 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Podkreślił jednocześnie, że na podstawie ww. przepisów posiada prawny obowiązek wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zatrzymania prawa jazdy. W postępowaniu tym działa zatem jako strona, a nie organ administracji orzekający w sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej odrzucenie jako wniesionej przez podmiot do tego nieuprawniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdził, że zarzuty w niej zawarte nie mogą być przedmiotem merytorycznej kontroli sądowej, albowiem skarga nie została wniesiona przez podmiot uprawniony w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Sąd podał, że istotę legitymacji skargowej wnoszącego skargę stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli aktów lub czynności organów administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Art. 50 § 1 p.p.s.a., przyznaje uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego dwu kategoriom podmiotów: każdemu, kto ma w tym interes prawny, oraz w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich oraz organizacji społecznej jeżeli sprawa mieści się w zakresie jej statutowej działalności i brała ona udział w postępowaniu administracyjnym. Skarżący, o którym mowa w pierwszym zdaniu art. 50 § 1 p.p.s.a., musi mieć w złożeniu skargi interes prawny rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością. Skarga może bowiem dotyczyć tylko jego "własnej sprawy administracyjnej", rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot nie podporządkowany organizacyjnie temu podmiotowi. Legitymacja skargowa podmiotu wnoszącego skargę we własnym interesie prawnym musi zatem zawierać w sobie dwa elementy: interes prawny skarżącego w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem aktu lub czynności, oparty na normach administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, kształtujących istotę sprawy administracyjnej, w której skarga jest wnoszona. W ocenie Sądu Burmistrz Miasta i Gminy B. jako organ właściwy dłużnika w rozumieniu art. 2 pkt 9 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie posiada legitymacji skargowej do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Brzmienie art. 4 ust.1-4, art. 5 ust. 1-5 ww. ustawy oraz art. 209 § 1 Kodeksu karnego wskazuje, że organ właściwy dłużnika ma ustawowy obowiązek złożenia wniosku o zatrzymanie prawa jazdy w sytuacjach, o jakich mowa w art. 5 ust. 3 ustawy. Nie oznacza to jednak, że wypełnienie tego ustawowego obowiązku czyni z organu stronę w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym takim wnioskiem. Postępowanie administracyjne w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy wszczynane jest przez starostę z urzędu, a organ właściwy dłużnika jako podmiot składający wniosek określony w art. 5 ust. 3 ustawy nie jest stroną takiego postępowania. W takim przypadku stronami postępowania jest tylko organ orzekający w sprawie oraz dłużnik alimentacyjny. Rola organu właściwego dłużnika burmistrza ogranicza się tylko do zainicjowania postępowania i powiadomienia starosty o zajściu przesłanek obligujących organ do przeprowadzenia postępowania w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Zawarte w art. 5 ust. 3 ustawy sformułowanie zgodnie z którym decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy starosta wydaje "na podstawie wniosku" , należy w ocenie Sądu, rozumieć w ten sposób, że starosta nie może wszcząć z urzędu i prowadzić postępowania bez inicjatywy wójta, burmistrza, prezydenta , a więc bez wniosku, o którym mowa w tym przepisie. Ponadto zdaniem Sądu Burmistrz Miasta i Gminy B. jako organ właściwy dłużnika w rozumieniu art. 2 pkt 9 ustawy nie ma zdolności procesowej, o jakiej mowa w art. 26 w zw. z art. 25 p.p.s.a. Nie należy bowiem do żadnej z kategorii podmiotów o jakich mowa w tym przepisie. Brak tej zdolności oznacza zatem, że nie może występować w sprawie w charakterze strony, co w nawiązaniu do treści art. 32 p.p.s.a. jest równoznaczne z niemożnością wniesienia przez niego skargi. Podsumowując, Sąd wskazał, że organ właściwy dłużnika nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi na decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu, albowiem czynności o jakich mowa w art. 4 ust. 1-4 i art. 5 ust.3 ustawy nie realizuje we "własnej sprawie administracyjnej", lecz "w interesie publicznym", wykonując prawa i obowiązki określone w ustawie przynależne organom administracji publicznej. Sąd podniósł dodatkowo, że w przypadku gdy strony postępowania administracyjnego nie są zainteresowane poddaniem kontroli przez sąd administracyjny korzystnej dla nich decyzji organu odwoławczego, a w ocenie organu właściwego dłużnika zachodzą przesłanki niezgodności z prawem tej decyzji, skargę na podstawie art. 8 p.p.s.a. mogą wnieść prokurator lub rzecznik Praw Obywatelskich, przy czym żadne uregulowania prawne nie stoją na przeszkodzie temu, aby zawiadomienie tych organów pochodziło od organu właściwego dłużnika, o jakim mowa w art. 2 pkt 9 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2006 r., sygn. akt. II OSK 780/05). Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł Burmistrz Miasta i Gminy B. zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy: art. 58 § 1 pkt 6 i art. 50 § 1 p. p. s. a poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na odrzuceniu skargi na skutek błędnego ustalenia, że jest ona niedopuszczalna ze względu na brak legitymacji procesowej; art. 25 i 26 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie przyznania zdolności sądowej i procesowej skarżącemu; art.141 § 4 w związku z art. 166 p.p.s.a. poprzez sporządzenie nieprawidłowego uzasadnienia skarżonego postanowienia; art. 145 §1 poprzez zaniechanie merytorycznego rozpatrzenia skargi. Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zdaniem skarżącego stanowisko Sądu I instancji, że skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, a zatem nie ma też interesu prawnego wymaganego do wniesienia skargi, jest błędne. Sformułowanie zawarte w art. 50 §1 p.p.s.a., że "uprawionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny" jest konsekwencją tego, iż ustawodawca nie odwołuje się w tym względzie do "strony postępowania administracyjnego", a formułuje normę bardziej ogólną, która swoim zakresem obejmuje szerszy krąg podmiotów niż art. 28 k.p.a. W tym stanie rzeczy wymagane było zbadanie przez WSA interesu prawnego skarżącego wyłącznie w rozumieniu art. 50 §1 p. p. s. a. Zarówno w piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie sądowym, do których odwołał się autor skargi kasacyjnej, prezentowany jest pogląd, że podmiotem mającym interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną jest zarówno osoba mająca obiektywny interes prawny do udziału w postępowaniu administracyjnym, jak i nie mający interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu adresat decyzji administracyjnej. Niewątpliwie w kontekście obowiązków skarżącego dotyczących wnioskowania o zatrzymanie prawa jazdy jak i o jego zwrot na podstawie art. 5 ust. 3 i 5 ust. 6 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów skarżący jest adresatem decyzji administracyjnej w sprawie zatrzymania jak i zwrotu prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu. W ocenie skarżącego przyjęcie szerokiego kręgu podmiotów mających legitymację do wniesienia skargi uzasadnione jest istotą postępowania sądowoadministracyjnego. Ponadto o tym, czy wnoszący skargę ma interes prawny sąd może zdecydować dopiero w wyniku merytorycznego rozpoznania skargi, a stwierdzenie jego braku powoduje oddalenie skargi w wyroku, bowiem uprawnienie do złożenia skargi jest przesłanką materialnoprawną. Odrzucenie skargi uznać należy za dopuszczalne jedynie wówczas, gdy brak legitymacji skargowej jest ewidentny. Skarżący stwierdził ponadto, że jego interes prawny, zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i sądowo administracyjnym, przejawia się w tym, że będąc organem właściwym dłużnika działa bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o stwierdzenie przez właściwy organ administracji, iż na jego wniosek następuje zatrzymanie lub zwrot prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu. Przepisami prawa uprawniającymi skarżącego do wystąpienia z określonym w sprawie żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej, które mu dają interes prawny są art. 5 ust. 3 i ust. 6 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Umorzenie postępowania, mimo złożonego wniosku, narusza interes prawny organu właściwego dłużnika. Skarżący, kwestionując stanowisko Sądu podniósł, że zdolność procesowa nie jest uprawnieniem do występowania w charakterze strony w konkretnej sprawie, lecz ogólną kwalifikacją podmiotu polegającą na tym, że może on osobiście podejmować czynności procesowe. Zdolność sądową i procesową definiują art. 25 i 26 p.p.s.a. Skarżący posiada taką zdolność jako podmiot, którego obowiązek żądania wstrzymania lub zwrotu prawa jazdy musi być stwierdzony decyzją organu administracji, skarżący stanowi jednostkę, o której mowa w art. 25 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma ocena czy Burmistrz Miasta i Gminy B. był podmiotem uprawnionym w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2009 r., którą uchylono decyzję pierwszoinstancyjną w całości i umorzono postępowanie w pierwszej instancji w sprawie o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego. W myśl powołanego przepisu uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Burmistrz Miasta i Gminy B., który jako organ właściwy dłużnika w rozumieniu art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wystąpił w sprawie z wnioskiem, o którym mowa w art. 5 ust. 3 tej ustawy o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego upatruje przysługującej mu w sprawie legitymacji skargowej w treści art. 4 ust. 1 i art. 5 ust. 3 powołanej ustawy. Badając czy skarga jest dopuszczalna pod względem podmiotowym Sąd pierwszej instancji obowiązany był ocenić czy podmiotowi, który wniósł skargę, przysługuje przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że w rozpoznawanej sprawie Burmistrz Miasta i Gminy B. nie posiada interesu prawnego legitymizującego go do wniesienia skargi. Podstawy interesu prawnego nie mogły stanowić wskazane wyżej przepisy, to jest art. 4 ust. 1 i art. 5 ust. 3 powołanej ustawy, które określają obowiązki ustawowe organu po otrzymaniu wniosku, o którym mowa w art. 3 ust. 5. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy organ właściwy dłużnika obowiązany jest przeprowadzić wywiad alimentacyjny dotyczący ustalenia sytuacji dłużnika oraz odebrać od niego oświadczenie majątkowe. Gdy zaś zaistnieją sytuacje opisane w art. 5 ust. 1 organ ma ustawowy obowiązek złożenia wniosku o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego. Zgodnie z art. 3 ust. 5, na podstawie wniosku, o którym mowa w ust. 3 starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy, w myśl zaś ust. 6 zwrot zatrzymanego prawa jazdy następuje na wniosek organu właściwego dłużnika, gdy dłużnik spełni obowiązki wskazane w tym przepisie. Jak słusznie stwierdzono w zaskarżonym postanowieniu wypełnienie przez organ ustawowego obowiązku nie czyni zeń strony w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym takim wnioskiem. Postępowanie administracyjne w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy wszczynane jest przez starostę z urzędu, a organ właściwy dłużnika jako podmiot składający w wykonaniu ustawowego obowiązku wniosek określony w art. 5 ust. 3 ustawy nie staje się z tego powodu stroną postępowania, nawet wówczas, gdy doręczono mu decyzję. Interes prawny, o którym mowa w art. 50 ust. 1 p.p.s.a. upoważniający do wniesienia skargi musi mieć związek ze sferą indywidualnych praw lub obowiązków danego podmiotu, które uprawniają go do wystąpienia w oparciu o konkretne przepisy prawa z żądaniem przeprowadzenia sądowej kontroli zgodności z prawem kwestionowanej decyzji. Dokonana w sprawie ocena i uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że wnoszący skargę organ nie ma uprawnienia do jej złożenia, gdyż czynności o jakich mowa w art. 4 ust. 1-4 i art. 5 ust. 3 ustawy, nie realizuje "we własnej sprawie administracyjnej" lecz "w interesie publicznym", wykonując prawa i obowiązki określone w ustawie, przynależne organowi administracji publicznej, jest prawidłowa. Brak legitymacji skargowej burmistrza jest ewidentny, co dawało podstawy do odrzucenia skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia sporządzone zostało starannie, w sposób w pełni odpowiadający wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Skoro odrzucenie skargi było prawidłowe, to nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty dotyczące naruszenia art. 25, art. 26 i art. 145 § 1 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.