II SA/Kr 610/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzią NSA Andrzej Irla Sędziowie WSA Mariusz Kotulski WSA Mirosław Bator (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2010 r. sprawy ze skargi P.M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 17 lutego 2009r. , nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję , II. uchyla decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 17 lutego 2009., znak [...] , III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego P.M. kwotę 500 zł ( pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania . Decyzją z dnia 16 sierpnia 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 149 § 2 k.p.a., art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) uchylił dotychczasową decyzję Prezydenta Miasta z dnia 22 czerwca 1998 r., nakazującą - w oparciu o art. 37 prawa budowlanego z 1974 r. - Miejskiemu Zarządowi Budynków w T. Sp. z o.o. z siedzibą w T. zamurowanie [...] otworów okiennych w poziomie parteru ściany szczytowej budynku przy ul. [...] w T. i na podstawie art. 51 ust 1 pkt 1 w związku z art. 51. ust 7 ustawy Prawo budowlane nakazał Miejskiemu Zarządowi Budynków - doprowadzenie w/w obiektu do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie [...] otworów okiennych w poziomie parteru ściany południowej, przynależnych do mieszkania Nr [...] budynku wielorodzinnego, usytuowanego przy ul. [...] w T.. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w trakcie pierwotnego postępowania przeprowadzonego na wniosek "A" S.A. w 1998 roku, ówczesny organ nadzoru budowlanego stwierdził samowolne wykonanie [...]-ciu otworów okiennych w w/w ścianie na parterze przedmiotowego budynku. W związku z tym decyzją Prezydenta Miasta z dnia 22 czerwca 1998 r., nakazano na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. zamurowanie [...] z nich, natomiast [...] otwór okienny (wykonany w 1998 roku) objęty został oddzielną decyzją. W dniu 16 września 1998 r. lokator mieszkania nr [...] P. M. złożył wniosek o wznowienie postępowania, motywując to tym, iż będąc stroną postępowania nie brał w nim udziału, bez własnej winy. Na skutego powyższego wniosku, Prezydent Miasta postanowieniem z 20 października 1998 r. wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia 23 listopada 1998 r. odmówił uchylenia decyzji z dnia 22 czerwca 1998 r. W toku postępowania Wojewoda [...] decyzją z dnia 31 grudnia 1998r., uchylił w/w decyzję z dnia 23 listopada 1998 r. a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. w oparciu o zgromadzone dokumenty decyzją z dnia 22 marca 1999 r. również odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 22 czerwca 1998 r., nie stwierdzając podstaw do jej uchylenia. Ostatecznie w wyniku postępowania odwoławczego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 23 października 2006 r., uchylił decyzję z dnia 22 marca 1999 r. i polecił organowi l instancji zbadanie od początku przedmiotowej sprawy. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy ustalono, iż wszystkie [...] przedmiotowe otwory okienne w dalszym ciągu istnieją na parterze w ścianie południowej w/w budynku, z tym że jeden z nich (przynależny do mieszkania Nr [...]) został zamurowany pustakami szklanymi typu "luksfery". Zarządca budynku nie udowodnił pierwotnej legalności istnienia przedmiotowych otworów okiennych, jak również nie okazał pozwolenia właściwego organu na ich wykonanie. W związku z powyższym stwierdzono, że decyzją z dnia 22 czerwca 1998 r. prawidłowo nakazano zamurowanie [...] przedmiotowych otworów okiennych, jednakże w postępowaniu zakończonym w/w decyzją zastosowano niewłaściwy tryb postępowania. Przepis art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. nie miał bowiem zastosowania do robót wykonanych bez pozwolenia na budowę. Odwołanie od tej decyzji złożył P. M. podnosząc, iż przysługują mu prawa strony w niniejszym postępowaniu. Tak stanowi m.in. decyzja z dnia 23 października 2006 r, w której stwierdzono, iż przysługują mu prawa strony ze względu na jego interes faktyczny. Odwołanie od tej decyzji złożył także Miejski Zarząd Budynków Sp. z o.o. w T.. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 17 lutego 2009 r. znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. poz. 1118 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z 22 czerwca 1998 r. i umorzył postępowanie administracyjne w wniosku P. M. z 16 września 1998 r. Odrębną decyzją znak: [...] z dnia 17 lutego 2009 r. organ II instancji umorzył także postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu obydwóch decyzji organ wskazał, iż P. M. jest najemcą lokalu nr [...] znajdującego się w przedmiotowym budynku mieszkalnym. Jest więc lokatorem nie legitymującym się żadnym prawem własności do w/w lokalu. Fakt zajmowania lokalu mieszkalnego, należącego do zasobów mieszkaniowych Gminy [...], nie rodzi po jego stronie uprawnień do występowania w charakterze strony w przedmiotowej sprawie przed organami nadzoru budowlanego. Argumenty podane przez skarżącego w odwołaniu, należy uznać za okoliczności dotyczące jego interesu faktycznego, które nie stanowią przesłanek do uznania go za stronę w postępowaniu administracyjnym. Dlatego też nie mógł on inicjować postępowania w niniejszej sprawie. Skargę na decyzję z dnia 17 lutego 2009 r. znak [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył P. M., zarzucając iż ma on przymiot strony, gdyż jako najemca lokalu mieszkalnego nr [...], który posiada pozwolenie na przebudowę części strychowej, oraz ma on obowiązek dbać o powierzone mu mienie. Przedmiotowe okna zostały jedynie wymienione w ramach remontu, a w przypadku ich zamurowania zajmowany przez niego lokal przestanie spełniać wymogi lokalu mieszkalnego. Skarżący nie może pozostawać obojętnym na brak zainteresowania ze strony Miejskiego Zarządu Budynków Sp. z o.o. w T.. Zdaniem skarżącego do ochrony jego praw jako najemcy znajduje zastosowanie art. 690 k.c. Skarga od decyzji z dnia 17 lutego 2009 r. znak [...] nie została przez żadną ze stron wywiedziona. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mające wpływ na wynik postępowania. Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena prawna decyzji organu II instancji umarzającej postępowanie odwoławcze w sprawie wszczętej na wniosek P. M. w wznowienie postępowanie zakończonej decyzją ostateczną, uzasadniana tą okolicznością, iż jako najemca lokalu w budynku, w stosunku do którego organ nadzoru budowlanego nakazuje zarządcy dokonanie czynności -zamurowanie okien, nie ma on przymiotu strony postępowania i nie mógł zgłosić skutecznego wniosku o jego wznowienie. Zdaniem sądu rozstrzygnięcie organu administracji jest wadliwe. Przepis art. 138 § 1 k.p.a. stanowi, iż organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 5 lipca 1999 r. OPS 16/98 orzekł, iż stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zauważyć jednak należy, iż uchwała ta dotyczyła przede wszystkim problemu orzeczenia kończącego postępowanie administracyjne w razie wniesienia odwołania przez podmiot nie mający przymiotu strony w kontekście czy orzeczenie to winno przybrać postać postanowienia o stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w oparciu o art. 134 k.p.a., czy też umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu tej uchwały NSA zawarł stwierdzenie, iż "przyjęcie prezentowanej koncepcji oznacza akceptację dla tych kierunków w orzecznictwie NSA oraz w doktrynie, które uznają konieczność wydania decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w przypadku ustalenia w toku postępowania odwoławczego nieposiadania interesu prawnego przez podmiot odwołujący się". Przyjąć należy zatem, iż uchwała ta dotyczy sytuacji, kiedy odwołanie składa podmiot który nie może się wykazać interesem prawnym w znaczeniu o którym mowa w art. 28 k.p.a. i który przez organ administracji l instancji nie był jako strona traktowany (nie był adresatem decyzji od której się odwołuje). Uchwała ta nie znajduje natomiast zastosowania wszędzie tam, gdzie podmiot nie mający przymiotu strony inicjuje postępowanie administracyjne. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 16 kwietnia 2002 r. IV SA 1635/00, iż organ odwoławczy nie może wydać decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., jeżeli odwołanie wniósł podmiot, na którego wniosek zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 2 k.p.a.), ale następnie organ pierwszej instancji wydał decyzję umarzającą to postępowanie z powodu braku przymiotu strony u wnioskodawcy. Wyrok ten dotyczy wprawdzie sytuacji, w której podmiot nie mający przymiotu strony złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, ale z uwagi na fakt, że niniejsza sprawa dotyczy także postępowania w przedmiocie nadzwyczajnego wzruszenia ostatecznej decyzji - orzeczenie to i pogląd w nim wyrażony ma wartość uniwersalną. Podzielić należy stanowisko wyrażone przez NSA w uzasadnieniu wyżej przytoczonego orzeczenia, iż należy odróżnić stronę postępowania administracyjnego w rozumieniu materialnoprawnym, od strony w rozumieniu formalnym (procesowym). W pierwszym przypadku organ zawsze bada interes prawny danego podmiotu w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, natomiast badając przymiot strony w znaczeniu formalnym, organ powinien mieć na względzie, czy podmiot ten ma interes w obaleniu niekorzystnego dla siebie rozstrzygnięcia -także tego w którym odmówiono mu przymiotu strony w sęsie materialnoprawnym. Podmiot taki ma zawsze interes w kwestionowaniu tego typu rozstrzygnięcia, a organ II instancji powinien odnieść się do tej kwestii merytorycznie (utrzymać decyzję organu l instancji w mocy, bądź ją uchylić) a nie umarzać postępowanie odwoławcze. Jak wskazuje NSA w uzasadnieniu w/w wyroku status takiej strony (także podmiotu nie mającego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a składającego wniosek o wznowienie postępowania lub stwierdzenie nieważności decyzji) jest podobny do statusu podmiotu nie będącego faktycznie stroną postępowania administracyjnego do którego organ l instancji mylnie (przez pomyłkę) kieruje decyzję. Podmiot taki aczkolwiek nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu materialnoprawnym ma interes w zwalczaniu tej decyzji, a organ II instancji ma obowiązek merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, naprawiając błąd organu I instancji. W żadnym razie nie może on umorzyć postępowania odwoławczego, sam stwierdzając iż odwołanie nie pochodzi od osoby będącej stroną w rozumieniu materialnoprawnym. W sytuacji takiej bowiem w obrocie prawnym pozostałaby bowiem decyzja jawnie sprzeczna z porządkiem prawnym. Dlatego też, w sytuacji, kiedy wniosek o wznowienie postępowania jako podstawę wznowienia wskazując art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. składa podmiot, który jednakże nie ma przymiotu strony w rozumieniu materialnoprawnym, a organ l instancji z tego powodu wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania, lub po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) i po zbadaniu sprawy, dochodząc do przekonania, iż podmiot inicjujący postępowanie wznowieniowe nie ma przymiotu strony wydaje decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1) to podmiot ten mając status strony w znaczeniu formalnym może to rozstrzygnięcie zwalczać przez wniesienie środka zaskarżenia. Organ II instancji w sytuacji takiej nie może umorzyć postępowania administracyjnego na podstawie 138 § 1 pkt 3 k.p.a., ale powinien, podzielając pogląd organu l instancji, utrzymać decyzję w mocy. W sytuacji kiedy organ l instancji wznowił postępowanie i wydał rozstrzygnięcie merytoryczne, które jednak nie satysfakcjonuje wnioskodawcę, który składa od decyzji odwołanie, organ odwoławczy, stojąc na stanowisku, iż organ I instancji bezzasadnie wznowił postępowanie i rozstrzygał merytorycznie (z sytuacją taką many do czynienia w niniejszym postępowaniu) powinien uchylić zaskarżoną decyzję, ale nigdy nie może umarzać postępowania odwoławczego. Stanowisko zajmowane przez sąd, przesądza, iż w sprawie będącej przedmiotem badania sądu, decyzja organu II instancji umarzającej postępowanie odwoławcze jest wadliwa. Organ ten powinien bowiem wydać decyzję merytoryczną. Skarżący jest bowiem inicjatorem postępowania wznowieniowego, a tym samym ma on status strony w znaczeniu formalnym, a co za tym idzie ma interes w zwalczaniu niekorzystnych dla siebie rozstrzygnięć. Organ l instancji mógł odmówić mu statusu strony w znaczeniu materialnoprawnym i rozstrzygnąć w tym zakresie bądź uznając, że jednak ma on przymiot strony, wydać orzeczenie merytoryczne. Po złożeniu przez niego odwołania, organ II instancji także winien zająć stanowisko merytoryczne. Nie podzielając poglądu organu l instancji, powinien on uchylić decyzję do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem sądu, uchylenie decyzji organu l instancji i umorzenie postępowania pierwszej instancji jest także rozstrzygnięciem wadliwym, gdyż umorzenie postępowania w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. możliwe jest jedynie w sytuacji, kiedy postępowanie przed organem l instancji z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. (vide: wyrok NSA z 9 lutego 1999 r. III SA 1591/98). Trudno natomiast przyjąć, iż sprawa jest bezprzedmiotowa, jeżeli rozpoznany musi być wniosek o wznowienie postępowania. Wniosek ten natomiast podlega rozstrzygnięciu w formie przewidzianej przez art. 149 §1 lub 3 k.p.a., bądź art. 51 § 1 k.p.a. a nie przez umorzenie postępowania - także w sytuacji, kiedy podmiot inicjujący postępowanie nie ma przymiotu strony w sensie materialnoprawnym. Z przyczyn o których mowa wyżej (brak podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego w sytuacji konieczności rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania) w obrocie prawnym nie mogła pozostać także niezaskarżona decyzja organu II instancji z 17 lutego 2009 r. znak [...] w której to organ uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z 16 sierpnia 2007 r. i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z 22 czerwca 1998 r. i umorzył postępowanie administracyjne w wniosku P. M. z 16 września 1998 r. Uchylenia tej decyzji sąd dokonał w oparciu o przepis 135 p.p.s.a. który stanowi, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zauważyć należy, iż sąd pozostawiając w obrocie prawnym nie zaskarżoną decyzję organu II instancji o uchyleniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 16 sierpnia 2007 r. ale także o uchyleniu decyzję Prezydenta Miasta z 22 czerwca 1998 r. (o wznowieniu postępowania) poza argumentami przeciwko takiemu rozwiązaniu o których mowa wyżej, doprowadził by do sytuacji umorzenia przez organ II instancji postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku skarżącego o wznowienie postępowania z powodu odmowy przyznania skarżącemu a jednocześnie inicjatorowi tego postępowania statusu strony, sam stojąc sam na stanowisku, iż rozwiązanie takie jest niedopuszczalne i z tego powodu uchylając zaskarżoną decyzję z 17 lutego 2009 r. znak [...]. Ponieważ decyzją ta jest decyzją ostateczną, która nie została skarżącemu doręczona (wynika to z rozdzielnika zamieszczonego w samej decyzji) a co za tym idzie nie mógłby on zaskarżyć jej w normalnym trybie, pozostawienie jej w obrocie prawnym doprowadziłoby do sprzecznych z prawem rozstrzygnięć. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c oraz art. 135 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.