VI SA/Wa 105/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2010 r. sprawy ze skargi E. K. i J. K. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu poddania zabiegowi poprawnego oznakowania partii towaru oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr: [...], Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a.") w związku z art. 21 w zw. z art. 3 pkt 10 lit. b i c oraz art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577 z późn. zm., dalej jako: "ustawa z 21.12.2000 r.") oraz art. 45 ust. 2, art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. Nr 171, poz. 1225 z późn. zm., dalej jako: "ustawa z 25.08.2006 r."), po rozpatrzeniu odwołania E. K. i J. K. prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą "A." s.c., ul. [...], [...] L., utrzymał w mocy decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych we W. z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...] w części nakazującej poddanie zabiegowi poprawnego oznakowania partii 560 sztuk opakowań 250 g, makaronu "G.", data produkcji 22.04.2009 r., data minimalnej trwałości 17.08.2010 r., poprzez usunięcie z nazwy słowa "świeże" w odniesieniu do jaj, usunięcie znaku graficznego przedstawiającego świeże jaja w skorupkach, a uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w części dotyczącej nakazu uzupełnienia danych identyfikujących producentów o ich adresy i w tym zakresie postępowanie administracyjne umorzył. Rozstrzygnięcia organów zapadły w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i wywody prawne: W dniach [...]-[...] kwietnia 2009 r. upoważnieni pracownicy [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych we W. przeprowadzili kontrolę jakości handlowej makaronów w "A." s.c. ul. [...], [...] L. W toku kontroli pobrano do badań laboratoryjnych próbkę artykułu - "G.". Dokonano także oględzin w zakresie prawidłowości oznakowania opakowania tego makaronu. Z powyższych czynności sporządzono protokół, który został podpisany przez inspektorów - w imieniu organu i Dyrektora Sprzedaży w firmie skarżących, jako ich przedstawiciela. Zabezpieczono również jako dowody opakowania omawianego makaronu. W protokole kontroli wskazano, iż do produkcji makaronu użyto - jako składnika - masy jajowej pasteryzowanej chłodzonej. Natomiast na opakowaniu producent umieścił informację, że do wyprodukowania makaronu użyto świeżych jaj w zapisie: "świeże jaja 8 sztuk/1 kg mąki" oraz obraz graficzny przedstawiający jaja w skorupkach. Ustalenia te nie były kwestionowane przez E. K. i J. K. Opierając się na powyższych ustaleniach, [...] Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych we W. stwierdził, iż umieszczenie na opakowaniu makaronu "G." w wykazie składników sformułowania "świeże jaja", podczas, gdy w rzeczywistości do produkcji tego artykułu użyto masy jajowej pasteryzowanej chłodzonej oraz zamieszczenie znaku graficznego przedstawiającego jaja w skorupkach wprowadza konsumenta w błąd, sugerując właściwości, których produkt nie posiada. W ocenie organu I instancji stanowiło to naruszenie art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z 25.08.2006 r. w zw. z art. 3 pkt 10 lit. c i art. 6 ust. 2 ustawy z 21.12.2000 r. Umieszczenie w oznakowaniu kwestionowanej partii napisu "świeże jaja" sugeruje konsumentowi, że do produkcji kontrolowanego makaronu użyto jaj wybijanych na miejscu w zakładzie produkującym makaron, podczas gdy jaj były jedynie surowcem do produkcji masy jajowej, która była później pasteryzowana i chłodzona. Ponadto organ I instancji przyjął, że na opakowaniu przy oznakowaniu producenta nie podano adresu E. K. i J. K., co było niezgodne z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z 21.12.2000 r. i § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 lipca 2007 r. w sprawie znakowania środków spożywczych (Dz. U. Nr 137, poz. 966 z późn. zm.). Organ stanął na stanowisku, że w przypadku producenta - osoby fizycznej oznakowanie obejmuje: imię i nazwisko oraz nazwę, pod którą osoba ta wykonuje działalność oraz jej adres zamieszkania. Od decyzji tej E. K. i J. K. odwołali się do Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych. Nie zgodzili się ze stanowiskiem, że użycie do produkcji makaronu masy jajecznej pasteryzowanej chłodzonej, a umieszczenie na opakowaniu w wykazie składników wyrażenia: "świeże jaja" oraz znaku graficznego stanowiło zafałszowanie produktu. Ponadto zakwestionowali, aby w świetle art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z 21.12.2000 r. i art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 z późn. zm.) na skarżących, prowadzących działalność gospodarczą jako osoby fizyczne ciążył obowiązek podawania prywatnego adresu zamieszkania, jeżeli działalność gospodarcza jest prowadzona pod innym adresem. Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w opisanej decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. podzielił stanowisko skarżących w przedmiocie adresu producenta, który winien być wskazany na opakowaniu produktu. Natomiast w kwestii oznakowania kontrolowanego makaronu i wprowadzania konsumenta w błąd co do charakterystyki produktu, a w konsekwencji co do sposobu wytwarzania makaronu, uznał za prawidłowe stanowisko organu I instancji. Makaron bowiem produkowany był z użyciem przetworzonych jaj. Przyjął, że jaja poddane obróbce termicznej nie są już produktem świeżym. Podkreślił, że jaja użyte do wytworzenia masy jajowej dwukrotnie zostały poddane obróbce termicznej – pasteryzacja i schłodzenie. Dopiero w ten sposób wytworzona masa jajowa została wykorzystana do produkcji makaronu. Napis "świeże jaja" zaś sugeruje, że makaron został wyprodukowany bezpośrednio ze świeżych jaj. Na poparcie swego stanowiska powołał się na argumenty Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi zawarte w piśmie z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak: [...]. Jednakże należy zauważyć, że pismo to nie było przesyłane skarżącym do zapoznania się ani skarżący nie byli powiadamiani o możliwości zaznajomienia się z nim. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. K. i J. K. zakwestionowali część decyzji Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji w zakresie usunięcia z nazwy makaronu słowa "świeże" w odniesieniu do jaj oraz usunięcia z opakowania znaku graficznego przedstawiającego jaja w skorupkach. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej części decyzji oraz zasądzenie koszów postępowania. Skarżący podnieśli zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 10 lit. b, art. 6 ust. 2 i art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z 21.12.2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych w zw. z art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 47 ustawy z 25.08.2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że stosowanie masy jajowej do produkcji makaronu zamiast jaj i w rezultacie zawarcie na opakowaniu informacji o zastosowaniu do produkcji świeżych jaj wprowadza konsumenta w błąd, sugerując właściwości, których makaron nie posiada. Opisane zachowanie skarżących nie powinno być kwalifikowane jako zafałszowanie produktu. Odwołali się także do rozporządzenia (WE) Nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego, z którego ma wynikać, że produkty jajczarskie (produkty uzyskane w wyniku przetwarzania jaj lub różnych składników czy mieszanek jajecznych lub w wyniku dalszego przetworzenia takich przetworzonych produktów) nie różnią się od ręcznie wybitych jaj i dlatego są traktowane na równi z jajami, a tym samym użycie masy jajecznej pasteryzowanej nie wpływa na zmianę składu makaronu. Zawarcie znaku graficznego jaj w skorupkach również nie wprowadza konsumenta w błąd, gdyż podkreśla jedynie okoliczność, że makaron wyprodukowano z dodatkiem jaj. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W grę wchodzi kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi nie zaś kryteriów słusznościowych. Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a podniesione w niej zarzuty nie są trafne. Zaskarżona decyzja, zdaniem Sądu, nie narusza prawa, przynajmniej w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Przedmiotem oceny Sądu jest część decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, który utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych we W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. dotycząca nakazu usunięcia z nazwy makaronu "G." słowa "świeże" w odniesieniu do jaj oraz nakazu usunięcia z opakowania obrazu graficznego przedstawiającego jaja w skorupkach. Podstawą wydania nakazu przez organ I instancji był art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21.12.2000 r., który stanowi, iż wojewódzki inspektor, w drodze decyzji, może nakazać poddanie artykułu rolno-spożywczego niespełniającego wymagań jakości handlowej lub wymagań w zakresie transportu lub składowania określonym zabiegom. Przez jakość handlową zgodnie z art. 3 pkt 5 ustawy z 21.12.2000 r. należy rozumieć cechy artykułu rolno-spożywczego dotyczące jego właściwości organoleptycznych, fizykochemicznych i mikrobiologicznych w zakresie technologii produkcji, wielkości lub masy oraz wymagania wynikające ze sposobu produkcji, opakowania, prezentacji i oznakowania, nieobjęte wymaganiami sanitarnymi, weterynaryjnymi lub fitosanitarnymi. Kwestię oznakowania artykułu rolno – spożywczego doprecyzowuje m. in. art. 6 ust. 1 i 2 powołanej ustawy. Stanowi on w ust. 1, że artykuły rolno – spożywcze wprowadzane do obrotu są oznakowane. Do oznakowania tychże artykułów stosuje się odpowiednio wymagania określone w art. 45 ust. 2, art. 46 ust. 1 pkt 1 i art. 48 ust. 1 ustawy z 25.08.2006 r., w myśl art. 6 ust. 2 ustawy z 21.12.2000 r. Na mocy art. 45 ust. 2 ustawy z 25.08.2006 r. oznakowanie środka spożywczego obejmuje wszelkie informacje w postaci napisów i innych oznaczeń, w tym znaki towarowe, nazwy handlowe, elementy graficzne i symbole, dotyczące środka spożywczego i umieszczone na opakowaniu, etykiecie, obwolucie, ulotce, zawieszce oraz w dokumentach, które są dołączone do tego środka spożywczego lub odnoszą się do niego. Z kolei z art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z 25.08.2006 r. wynika, że oznakowanie środka spożywczego nie może wprowadzać konsumenta w błąd, w szczególności: a) co do charakterystyki środka spożywczego, w tym jego nazwy, rodzaju, właściwości, składu, ilości, trwałości, źródła lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji, b) przez przypisywanie środkowi spożywczemu działania lub właściwości, których nie posiada, c) przez sugerowanie, że środek spożywczy posiada szczególne właściwości, jeżeli wszystkie podobne środki spożywcze posiadają takie właściwości. Ponadto art. 48 ust. 1 ustawy z 25.08.2000 r. nakazuje, aby środki spożywcze były oznakowane w sposób zrozumiały dla konsumenta, napisy były wyraźne, czytelne i nieusuwalne, umieszczone w widocznym miejscu, a także, aby nie były w żaden sposób ukryte, zasłonięte lub przesłonięte innymi nadrukami lub obrazkami. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy organ stwierdził, czemu nie zaprzeczali w postępowaniu administracyjnym skarżący i przyznali również w skardze, iż przy produkcji makaronu użyto pasteryzowanej, a następnie schłodzonej masy jajowej. Na opakowaniu makaronu wytworzonego przy użyciu tej masy jajowej zamieszczono sformułowanie "świeże jaja" i dodatkowo umieszczono znak graficzny przedstawiający jaja w skorupkach, sugerujący, iż składnikiem kontrolowanego makaronu były świeże jaja a nie – masa jajowa (w rzeczywistości produkt jajeczny). Wobec posługiwania się przez skarżących i organ terminami: "świeże jaja, masa jajowa, produkty jajczarskie" należy odwołać się do uregulowań powoływanego przez skarżących rozporządzenia (WE) Nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (Dz. Urz. UE.L. 139 z 30.04.2004r., s. 55., dalej jako: "rozporządzenie Nr 853/2004 "). W załączniku I do powołanego rozporządzenia Nr 853/2004 zawierającym definicje w punkcie 5. zatytułowanym "JAJA" zawarto definicję "jaj i płynnej masy jajowej". Według pkt 5.1. "jaja" oznaczają jaja w skorupkach - inne niż jaja wylewki, jaja inkubowane lub gotowane - wyprodukowane przez ptaki utrzymywane w gospodarstwie i nadające się do bezpośredniego spożycia przez ludzi lub do przyrządzenia produktów jajecznych. Natomiast w myśl pkt 5.2. "płynna masa jajowa" oznacza zawartość jaja nieprzetworzonego po usunięciu skorupki. Z kolei w Załączniku III w Sekcji X zatytułowanej "JAJA I PRODUKTY JAJECZNE" w Rozdziale I pt.: "JAJA" uregulowano kwestie dotyczące przechowywania i transportu jaj. Natomiast Rozdział II tej Sekcji dotyczy produktów jajecznych. Z uregulowań Podrozdziału II, III i V Rozdziału II wynika, że płynna masa jajowa powstaje wskutek wybicia jaj i może podlegać jedynie zamrożeniu, jeżeli nie została poddana jak najszybszemu przetworzeniu (III.5 i 7). Definicję "przetwarzania, produktów nieprzetworzonych, produktów przetworzonych" stosuje się tę, zawartą w rozporządzeniu (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE.L. 139 z 30.04.2004 r., s.1, dalej jako: "rozporządzenie Nr 852/2004") na mocy art. 2 rozporządzenia Nr 853/2004. Przez przetwarzanie w myśl art. 2 pkt 1 lit. m rozporządzenia Nr 852/2004 należy rozumieć każde działanie, które znacznie zmienia produkt wyjściowy, w tym ogrzewanie, wędzenie, solenie, dojrzewanie, suszenie, marynowanie, ekstrakcję, wyciskanie lub połączenie tych procesów. Z kolei na mocy art. 2 pkt 1 lit. n cytowanego rozporządzenia produkty nieprzetworzone oznaczają środki spożywcze, które nie podlegają przetwarzaniu i obejmują produkty, które zostały rozdzielone, podzielone na części, przecięte, pokrojone, pozbawione kości, rozdrobnione, wygarbowane, skruszone, nacięte, wyczyszczone, przycięte, pozbawione łusek, zmielone, schłodzone, zamrożone, głęboko zamrożone lub rozmrożone. Przez produkty przetworzone należy natomiast rozumieć środki spożywcze uzyskane w wyniku przetworzenia produktów nieprzetworzonych. Produkty te mogą zawierać składniki, które są niezbędne do ich wyprodukowania lub do nadania im specyficznego charakteru (art. 2 pkt 1 lit. o rozporządzenia Nr 852/2004). Wobec powyższego masa jajowa, skoro może podlegać jedynie zamrożeniu, jest produktem nieprzetworzonym. Natomiast masa jajowa pasteryzowana i następnie chłodzona, z uwagi na poddanie jej ogrzewaniu (pasteryzacji) jest produktem przetworzonym i stanowi produkt jajeczny (jajczarski). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, należy zgodzić się z organem, że wymienienie wśród składników makaronu świeżych jaj, wprowadza w błąd konsumenta co do tożsamości tego artykułu w zakresie składu makaronu. Nie składa się on bowiem ze świeżych jaj ale z masy jajowej, poddanej obróbce termicznej (produktu jajecznego). Przekonanie klientów, że nabywają makaron wyprodukowany ze świeżych jaj miał ugruntować znak graficzny na opakowaniu przedstawiający właśnie jajo w skorupie, a nie masę, z której wytworzono makaron. Konsumenci natomiast winni mieć podaną rzetelną informację o produktach, które nabywają, w tym rzetelną informację o składnikach produktu. Skarżący próbują stawiać znak równości między składnikiem w postaci jaj, które zanim zostaną dodane do wytwarzanego makaronu muszą stać się płynną masą jajową (produktem nieprzetworzonym) - od masy jajowej wytworzonej podczas osobnego procesu z płynnej masy jajowej, podczas którego poddawana jest obróbce termicznej, a następnie schłodzeniu czyli produktu jajecznego. Nie kwestionując twierdzenia skarżących, że do produkcji używają masy jajowej, należy zauważyć, że chodziło o produkt jajeczny, a nie płynną masę jajową (zawartość jaja nieprzetworzonego po usunięciu skorupki). Skarżący jako producenci mieli rozeznanie, że podają nieprawdziwe informacje, zwłaszcza że z pkt (4) preambuły do rozporządzenia Nr 853/2004 wynika, że skierowane jest ono do producentów żywności, którzy, na mocy art. 3 ust. 1 tego aktu zostali zobowiązani do stosowania jego załączników II i III. Jednocześnie z pkt (9) tej preambuły wynika, że podstawowym celem nowej regulacji jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony konsumenta w odniesieniu do bezpieczeństwa żywności. Mając powyższe na uwadze należy podzielić stanowisko organu, że makaron poddany kontroli stanowił artykuł zafałszowany w rozumieniu art. 3 pkt 10 lit. b i c ustawy z 21.12.2000 r. Przepis ten podaje definicję artykułu rolno-spożywczego zafałszowanego. Za taki produkt uznaje produkt, którego skład jest niezgodny z przepisami dotyczącymi jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno-spożywczych, albo produkt, w którym zostały wprowadzone zmiany, w tym zmiany dotyczące oznakowania, mające na celu ukrycie jego rzeczywistego składu lub innych właściwości, jeżeli niezgodności te lub zmiany w istotny sposób naruszają interesy konsumentów, w szczególności jeżeli: (...) b) w oznakowaniu podano nazwę niezgodną z przepisami dotyczącymi jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno-spożywczych albo niezgodną z prawdą, c) w oznakowaniu podano niezgodne z prawdą dane w zakresie składu, pochodzenia, terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości, zawartości netto lub klasy jakości handlowej. W związku z powyższym, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, co na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skutkuje oddaleniem skargi.