I SA/Bk 494/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Sławomir Presnarowicz (spr.), sędzia WSA Jacek Pruszyński, Protokolant Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 16 marca 2010 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2008 rok 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości; 3) zasądza od Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz skarżącego P. P. kwotę 200.- (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; W dniu 15 maja 2008 r. Pan P. P. (dalej jako skarżący), złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako ARiMR) w B. wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2008 r. W dniu 6 sierpnia 2008 r. gospodarstwo rolne Pana P. P. zostało wytypowane do kontroli na miejscu decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego w Ł. Kontrola na miejscu rozpoczęła się 20 sierpnia 2008 r. a zakończyła 3 września 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w B. otrzymał protokół z kontroli na miejscu wraz z dokumentacją fotograficzną w dniu 19 stycznia 2009 r. Z protokołu wynika, iż na zadeklarowanych działkach stwierdzono szereg nieprawidłowości, w szczególności dotyczących zbyt małej liczby sadzonek orzecha włoskiego w przeliczeniu na hektar powierzchni oraz niespójności dwóch działek. Do powyższego protokołu skarżący zgłosił szereg zastrzeżeń, wskazując na liczne nieprawidłowości, błędy, brak podpisów odpowiednich osób, niezgodne z prawem nanoszenie poprawek oraz niezgodność treści protokołu ze stanem rzeczywistym działek. Organ I instancji w związku z wątpliwościami dotyczącymi kontroli wystąpił do Dyrektora [...] Oddziału ARMiR w Ł. o przeprowadzenie powtórnej kontroli na miejscu w gospodarstwie skarżącego, jednakże ten nie wyraził zgody, argumentując, że kontrola dotyczy stanu upraw na chwilę bieżącą, zaś postępowanie dotyczy stanu upraw w 2008 r. Skarżący wniósł również o przesłuchanie w charakterze świadków swoich krewnych i pracowników zatrudnionych w jego gospodarstwie, na okoliczność rzeczywistego stanu upraw w jego gospodarstwie. Organ przeprowadził dowody z zeznań świadków w dniach 14 -16 kwietnia 2009 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. przyznał skarżącemu płatność JPO w zaniżonej wysokości oraz odmówił skarżącemu przyznania płatności ONW w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2008 r. i nałożył sankcję finansową. Za podstawę ustaleń faktycznych organ przyjął informacje zawarte w raporcie z kontroli na miejscu a z tych wynikało, iż na szeregu działkach rolnych obsada orzecha włoskiego była poniżej 50 sztuk na jeden hektar powierzchni, co skutkowało odmową przyznania płatności do tych działek. Ponadto organ wskazał, iż co prawda z przeprowadzonych dowodów z zeznań świadków wynika, że na działkach rolnych skarżącego były posadzone sadzonki orzecha włoskiego i były one pielęgnowane, jednakże świadkowie nie potrafili wskazać dokładnej liczby sadzonek jak i położenia działek, na których były one posadzone. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołania do Dyrektora [...] Oddziału ARMiR w Ł., w którym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części odmawiającej przyznania płatności ONW. Skarżący zarzucił naruszenie zarówno przepisów prawa procesowego jak i materialnego, w szczególności: - art. 7 Kpa w związku z art. 75 Kpa oraz art. 7 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej w zakresie niedopuszczenia dowodów składanych przez skarżacego oraz dopuszczenia dowodu w postaci protokołu z kontroli BKM. - art. 12 Kpa w związku z art. 35 Kpa w zakresie bezczynności, opieszałości i naruszenia terminów do załatwienia sprawy - art. 15 Kpa w związku z art. 17 Kpa w zakresie naruszenia zasady dwuinstancyjności poprzez wydanie decyzji przez organ administracji publicznej pierwszego stopnia opierającej się na interpretacjach BKM ARiMR, które w polskim prawie konstytucyjnym nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego. - art. 15 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 263/2006 z 15 lutego 2006 roku zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 796/2004 i (WE) nr 1973/2004 w odniesieniu do orzechów (Dz. Urz. UE L, z 2006, Nr 46, poz. 24) w zakresie kwalifikowania działek do płatności poprzez brak liczenia sadzonek na działkach podczas gdy płatność zależna jest od ich ilości. - przepisów § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 roku w sprawie minimalnych norm poprzez fakt, iż działki były uprawiane zgodnie z tymi przepisami, a pomimo to uznano naruszenie dobrej praktyki rolniczej. Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor [...] Oddziału ARMiR w Ł., decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji wskazał, iż podstawą utrzymania w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. były wyniki z kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie Skarżącego w dniach 20-21 sierpnia 2008 r. i 25 sierpnia – 3 września 2008 r., w szczególności wykazane zawyżenie powierzchni deklarowanej do JPO i UPO w porównaniu do powierzchni stwierdzonej w trakcie kontroli. Powyższe skutkowało odmową przyznania wnioskowanej płatności zgodnie z art. 51 ust. 1-3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE)nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 497/2008 (Dz. Urz. UE L 141/18 z 30.04.2004). Za nieprzydatne do ustalenia stanu faktycznego w sprawie organ uznał dowody z zeznań świadków oraz wykazu z Jednostki Certyfikującej, albowiem były one odmienne z ustaleniami dokonanymi w trakcie kontroli na miejscu. Zdaniem organu brak jest podstaw do podważania opinii i ocen wyrażonych przez pracowników będących pracownikami Biura Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego a zawartych w protokole z kontroli na miejscu. Kontrola przeprowadzona została rzetelnie i była bezstronna i obiektywna. Pracownicy nie mieli żadnych wytycznych ani odgórnych poleceń do innego sposobu przeprowadzenia kontroli, niż zostało to przez nich zrealizowane. Czynności, pomiary i oceny przez nich dokonane zostały zaakceptowane i zatwierdzone przez ich przełożonych. W trakcie postępowania wyjaśniającego nie został potwierdzony zarzut wnioskodawcy o tym, że cała kontrola była sterowana odgórnie, a jej wynik był już ustalony przed jej rozpoczęciem. Odnośnie sposobu przeprowadzenia kontroli (jednoczesna kontrola w kilku miejscach gospodarstwa rolnego) organ wskazał, iż to w interesie wnioskodawcy leżało ustanowienie takiej liczby pełnomocników, aby mogli oni uczestniczyć w czynnościach kontrolnych na wszystkich kontrolowanych działkach. Organ wskazał również, że z dokumentacji fotograficznej wynika, że wiele sadzonek było uschniętych, a działki porośnięte wieloletnimi chwastami, do jednoznacznie przemawia za nieuznaniem tych upraw za uprawy sadownicze w okresie przestawiania na produkcję metodami ekologicznymi. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnosząc o jej uchylenie i wydanie przez Dyrektora [...] Oddziału ARMiR decyzji przyznającej płatność. Podtrzymując zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, skarżący wskazał na nierzetelność protokołu z przeprowadzonej na miejscu kontroli. Zarzucił, iż nigdy nie otrzymał kserokopii protokołu potwierdzonego za zgodność z oryginałem, zaś otrzymana w dniu 19 grudnia 2008 r. wersja protokołu znacznie się różni, od wersji przesłanej przez [...] Oddział ARMiR w Ł. do organu I instancji w dniu 19 stycznia 2009 r. (zmieniono m.in. liczbę stron, naniesiono dodatkowe podpisy i poprawki). Skarżący zarzucił również, że dokumentacja fotograficzna stanowiąca załącznik do protokołu jest nierzetelna, albowiem nie obrazuje stanu faktycznego w 2008 r. a zdjęcia zostały zrobione z innych miejsc niż wskazane na szkicu z pomiarów. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor [...] Oddziału ARMiR w Ł., podtrzymując dotychczasowe ustalenia wniósł o jej oddalenie. Skarżący w piśmie z dnia 23 grudnia 2009 r., wskazał na braki w dokumentacji przesłanej przez Agencję do sądu. Wskazał, iż przesłane dokumenty nie zostały ponumerowane i są niepełne, albowiem nie zawierają dokumentów dostarczonych do Biura Powiatowego ARMiR w B. W załącznikach do powyższego pisma Skarżący przedłożył szereg dokumentów, które w ocenie Skarżącego, jednoznacznie wskazują na nierzetelność protokołu w kontroli przeprowadzonej w jego gospodarstwie oraz dowodzą, że prawidłowo, zgodnie z zasadami sztuki, prowadził ekologiczne gospodarstwo rolne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Z treści decyzji organów administracyjnych obu instancji niewątpliwie wynika, iż podstawą do odmowy przyznania Skarżącemu płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego były ustalenia poczynione w toku kontroli na miejscu, a wynikające z raportu z przeprowadzonych kontroli oraz z protokołu z czynności kontrolnych (str. 9 – 11 decyzji organu pierwszej instancji oraz str. 12-16 decyzji organu odwoławczego). W konsekwencji zarówno raport z kontroli jak też protokół z kontroli na miejscu winny stanowić w postępowaniu element akt sprawy administracyjnej. Podkreślić należy, że kontrola gospodarstwa rolnego wnioskodawcy, przeprowadzona na miejscu, a mająca na celu zweryfikowanie złożonego wniosku i ustalenie rzeczywistego stanu, winna być uzależniona od tego, czy strona ubiega się o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych (jednolitej płatności obszarowej, czy też uzupełniającej), czy też o przyznanie płatności z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych (por. wyrok WSA w Opolu z dnia z dnia 28 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 476/06, LEX Nr 365851). Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego (Dz.U. Nr 35, poz. 217 ze zm.) Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i na miejscu, określone w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, z zastrzeżeniem art. 32 ustawy. Osoby upoważnione do wykonywania czynności kontrolnych mają prawo do 1) wstępu na teren gospodarstwa rolnego; 2) żądania pisemnych lub ustnych informacji związanych z przedmiotem kontroli; 3) wglądu do dokumentów związanych z przedmiotem kontroli, sporządzania z nich odpisów, wyciągów lub kopii oraz zabezpieczania tych dokumentów. Szczegółowe zasady przeprowadzania kontroli zostały natomiast określone w rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE. L z 2004 r. Nr 141, poz. 18). Według zasad ogólnych zawartych w art. 23 ust. 1 rozporządzenia kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Z kolei art. 24 ust. 1 rozporządzenia stanowi, iż kontrole administracyjne opisane w art. 23 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 pozwalają na wykrycie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych, między innymi dzięki kontrolom krzyżowym. Kontrole te dotyczą odpowiednio zadeklarowanych uprawnień do dopłat i zadeklarowanych działek i pozwalają uniknąć nienależnego wielokrotnego przyznawania tej samej pomocy w odniesieniu do tego samego roku kalendarzowego lub gospodarczego oraz nienależnej kumulacji pomocy w ramach programów pomocy wiążących się z zadeklarowaniem powierzchni. Po wskazaniu nieprawidłowości wykrytych podczas kontroli krzyżowych uruchamia się odpowiednią procedurę administracyjną, a w razie konieczności także przeprowadza się kontrolę na miejscu (ust. 2 rozporządzenia). W myśl art. 28 ust. 1 powołanego rozporządzenia z każdej kontroli na miejscu będącej na mocy przepisów niniejszej sekcji sporządza się raport, który umożliwia wgląd w szczegóły przeprowadzonych kontroli. Raport taki wykazuje w szczególności: a) skontrolowane programy pomocy i wnioski; b) osoby obecne przy kontroli; c) sprawdzone działki rolne, zmierzone działki rolne, w stosownych przypadkach łącznie z liczbą drzew oliwnych oraz ich rozmieszczeniem na działce, wyniki pomiarów każdej zmierzonej działki i zastosowane metody pomiaru; d) liczbę i rodzaj zwierząt, których obecność stwierdzono, oraz, w stosownych przypadkach, numery pasków informacyjnych na uszach zwierząt, wpisy do rejestru, skomputeryzowanej bazy danych bydła i/lub owiec i kóz oraz wszelkich innych skontrolowanych dokumentów towarzyszących, wyniki kontroli, oraz, w razie potrzeby, szczegółowe spostrzeżenia odnośnie do poszczególnych zwierząt i/lub ich kody identyfikacyjne; e) czy rolnik został powiadomiony o kontroli, a jeżeli tak, o ile wcześniej; f) informacje o wszelkich szczególnych środkach kontrolnych stosowanych w ramach poszczególnych programów pomocy; g) informacje o wszelkich środkach kontroli zastosowanych później. Zgodnie zaś z ust. 2 art. 28 przedmiotowego rozporządzenia, rolnik może podpisać raport w celu zaświadczenia o swojej obecności przy kontroli oraz dodać do niego swoje spostrzeżenia. W przypadku wykrycia nieprawidłowości rolnik otrzymuje kopię raportu z przeprowadzonej kontroli. Potraktowanie wymogów dotyczących wiarygodności i weryfikowalności wyników kontroli, jako prawnych obowiązków organu przeprowadzającego kontrolę, a tym samym jako kryteriów podlegających weryfikacji przez Sąd, można wyprowadzić z Kodeksu postępowania administracyjnego, na podstawie którego wydawana jest decyzja w przedmiocie płatności bezpośrednich. Zgodnie bowiem z postanowieniami art. 19 ust. 1 powołanej ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego, płatności obszarowe są przyznawane w drodze decyzji administracyjnej kierownika jednostki organizacyjnej Agencji. Wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich następuje wraz ze złożeniem wniosku producenta rolnego. Oznacza to, że kontrola dokonywana jest w toku postępowania administracyjnego. Wszelkie zatem czynności podejmowane w toku kontroli są jednocześnie podejmowane w toku postępowania administracyjnego. Nie ma przy tym znaczenia fakt, iż kontrolę na miejscu dokonuje inny podmiot niż organ pierwszej instancji. W konsekwencji materiały i dowody zgromadzone w toku kontroli winny znajdować się w aktach sprawy administracyjnej. Przechodząc do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie Sąd pragnie zwrócić uwagę na to, że w aktach administracyjnych przesłanych sądowi (nieponumerowanych, stanowiących często nieczytelne kserokopie dokumentów potwierdzonych za zgodność z oryginałem przez pracownika Agencji, mimo iż były kserowane z uprzednio sporządzonych kopii) znajduje się raport z kontroli, jednakże nie sposób zweryfikować, czy jest to raport pełny, czy też pojedyncze strony tego raportu. Strony powyższego raportu nie zawierają wewnętrznej numeracji (sąd doliczył się 27 stron, mimo, iż w raporcie zostały one ponumerowane jedynie do 6), często dokonywane są w nim skreślenia i jest mało czytelny. Mimo przeprowadzenia kontroli w sierpniu 2008 r. raport został sporządzony dopiero w dniach 12-13 grudnia i zatwierdzony w dniu 17 grudnia 2008 r. zaś wysłany do producenta rolnego 19 grudnia 2008 r. Jednocześnie podkreślić należy, iż skarżący przedłożył do akt sądowych kserokopię powyższego raportu (k. 48-73 akt sądowych), która to wersja, w niektórych fragmentach, różni się od znajdującej się w aktach administracyjnych. Rozbieżności dotyczą naniesionych na raport skreśleń i dopisków, w szczególności w części XI raportu dotyczącego wyniku kontroli poszczególnych działek rolnych (np. działek oznaczonych jako AD, AD1, AH, AL, AL1, AP, AP1). W piśmie z dnia 1 września 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wskazał, iż Biuro Powiatowe w B. nie dysponuje żadnym protokołem kontroli na miejscu w sprawie Pana P., zaś strona dysponuje tylko pierwszymi wersjami protokołów PRŚ i OB przekazanymi do Biura Powiatowego w końcu sierpnia 2008 r. Z kolei w piśmie z dnia 23.02.2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B., czyli organ pierwszej instancji, po otrzymaniu protokołu sporządzonego podczas kontroli na miejscu w gospodarstwie Skarżącego złożył wniosek o ponowne przeprowadzenie kontroli na miejscu u beneficjenta. Wreszcie w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 26 marca 2009 r. Kierownika Biura powiatowego ARiMR w B. zatytułowane "prośba w wyjaśnienia w sprawie", a skierowane do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARIMR w Ł., czyli organu odwoławczego (znak: [...], brak numeru karty akt adm.). Z treści tego pisma wynika, iż Kierownik Biura Powiatowego w B. zwraca się z prośbą do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł., który jest osobą zlecającą i nadzorującą przeprowadzenie kontroli na miejscu o zobligowanie pracowników Biura Kontroli na Miejscu do jednoznacznego i ostatecznego określenia w trybie pilnym ilości sadzonek orzecha włoskiego na działkach rolnych, ponieważ to pracownicy Biura Kontroli na Miejscu realizowali tę kontrolę i tylko oni mogą określić dokładną ilość sadzonek, gdyż mają oni odpowiednie przygotowanie w dziedzinie rolnictwa potwierdzone zdobytym wykształceniem, szkoleniami oraz posiadają wymagane kwalifikacje do oceny w zakresie przeprowadzonej kontroli. Nie posiadając takich danych Kierownik Biura Powiatowego nie jest w stanie wydać decyzji, ponieważ podstawowym warunkiem do przyznania płatności do orzecha włoskiego jest minimalna ilość sadzonek orzecha włoskiego, czyli 50 szt./1 ha (z uwagi na brak numeracji sąd nie miał możliwości wskazania konkretnych karty akt sprawy administracyjnej). Mając na uwadze wskazane wątpliwości organu pierwszej instancji odnośnie dokumentowania czynności kontrolnych na miejscu, Sąd doszedł do wniosku, iż organy administracyjne obu instancji naruszyły podstawowe zasady procedury administracyjnej i to w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Otóż przepisy prawa nie dają podstaw do odgórnego dokonywania przez organy żadnych zmian w protokołach czy też raportach kontroli. Tymczasem wersje raportu z kontroli, jedna przesłana skarżącemu (dołączona do akt sądowych) i druga znajdująca się a aktach administracyjnych się różnią. Z treści poprawek naniesionych do raportu wynika, iż zostały one dokonane już po jego sporządzeniu – w dniu 14 stycznia 2009 r., a zatem po zakończeniu kontroli (daty naniesione przez osobę dokonującą poprawek, bez możliwości zidentyfikowania tejże osoby). Co więcej organy administracyjne w żaden sposób nie odniosły się do wielokrotnie podnoszonych zarzutów przez Skarżącego odnośnie rozbieżności treści powyższych dokumentów, co w konsekwencji nie dało możliwości Sądowi wzięcia pod uwagę stanowiska tych organów w tej kwestii. Ogólne zasady sporządzania protokołów w toku postępowania administracyjnego przewidują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w art. 67 – 71 tej ustawy. W świetle powyższych przepisów nie ma prawnych możliwości na dokonywanie jakichkolwiek poprawek po podpisaniu protokołu. Powyższe doprowadziło do sytuacji, że w sprawie istnieją protokoły dokumentujące tę samą czynność o rozbieżnej treści. Na marginesie można wskazać, iż czynności kontrolne na miejscu, w toku których następuje weryfikacja spełnienia przesłanek do uzyskania płatności jest w swej istocie zbliżona do czynności oględzin. Stąd też odnosząc się do standardów sporządzania protokołów przewidzianych w KPA należy wskazać, iż zapisy zawarte w protokołach z kontroli na miejscu, powinny być jak najbardziej szczegółowe i nie budzić żadnych wątpliwości interpretacyjnych przy ustalaniu stanu faktycznego w sprawie. Pomimo wątpliwości organu pierwszej instancji, co od sposobu ustalenia stanu faktycznego w sprawie wydano decyzję o przyznaniu płatności JPO w pomniejszonej wysokości oraz odmówiono przyznania płatności ONW i nałożono sankcję finansową. Decyzję taką wydano bez przeprowadzenia ponownej kontroli. W decyzji odwołano się natomiast do raportu z kontroli, w którym ujęte zostały ustalenia odnośnie powierzchni działek wykorzystywanych do prowadzenia zadeklarowanej działalności rolniczej, w szczególności ilości sadzonek, m.in. orzecha włoskiego, na poszczególnych działkach. W opinii Sądu nie została jednak wyjaśniona kwestia, w jakich okolicznościach ustalenia te znalazły się w ostatecznej wersji raportu, skoro nie było ich w wersji pierwotnej. Nasuwa się wątpliwość, czy ustalenia zawarte w ostatecznej wersji raportu zostały rzeczywiście poczynione w toku czynności kontrolnych dokonanych w sierpniu i wrześniu 2008 r. W konsekwencji pojawiają się wątpliwości, co do zgodności takiego raportu z prawem. Jak już bowiem wskazano przepisy prawa nie dają możliwości wielokrotnej modyfikacji raportu. Jeżeli tak, to w konsekwencji protokół jako sprzeczny z prawem nie mógł stanowić dowodu w rozumieniu art. 75 § 1 Kpa. W takiej sytuacji nieodzowna byłaby ponowna kontrola na miejscu. Ponadto sposób dokumentowania czynności kontrolnych w sprawie oraz sposób gromadzenia materiału dowodowego narusza przewidzianą w art. 8 Kpa zasadę, w myśl której organy administracji publicznej obowiązany jest prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Wskazane uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu odnotować wypada, iż przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. Lexis Nexis, Warszawa 2005 r., s. 458). Innymi słowy organ powinien wykazać, że ustalenia wynikające z ostatecznej wersji raportu z kontroli zostały rzeczywiście dokonane w trakcie kontroli na miejscu. W przeciwnym razie nieodzowne jest ponowne przeprowadzenie kontroli na miejscu w gospodarstwie rolnym Skarżącego lub posiłkowanie się innymi dostępnymi dowodami, które zobrazowałyby stan rzeczywiście istniejący w 2008 r. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji. O niewykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a, zaś o kosztach w trybie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.