III SA/Wr 677/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz (sprawozdawca) Protokolant: Renata Sawińska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 marca 2010 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł ([...]) kosztów postępowania; III. orzeka, że decyzje wymienione w pkt I nie podlegają wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Decyzją K. D. Z. i O. W. O. D. w Z. D. i U. M. we W. z dnia [...] r. Nr [...] na Z. K. (zwanego dalej skarżącym) nałożono - za zajęcie pasa drogowego przy ul. [...] we W. bez zezwolenia zarządcy drogi - karę pieniężną wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że skarżący w dniach [...] i [...] r. zajmował pas drogowy ul. [...] we W. bez zezwolenia zarządcy drogi. Zajęcie nastąpiło w celu naprawy nawierzchni drogi i nie powodowało wyłączenia ruchu drogowego. Powierzchnia zajętego pasa drogowego wynosiła w dniu [...] r. [...] m2, zaś w dniu [...] r. [...] m2. Podano, że stawka opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego wynika z § 21 ust. 1 uchwały Nr XX/539/04 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie ustalania dla dróg publicznych Wrocławia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego, oraz że organ ustalił karę pieniężną stanowiącą dziesięciokrotność opłaty, odpowiadającą iloczynowi metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty rocznej i liczby dni zajmowania pasa drogowego. Od niniejszej decyzji skarżący wniósł odwołanie, wskazując że jest zarządcą infrastruktury i zarząd ten został mu powierzony przez właścicieli nieruchomości przylegających do ul. [...]. Na wniosek właścicieli nieruchomości wykonał remont uszkodzonej nawierzchni drogi ul. [...], zaznaczając, że droga ta, na terenie dawnego "A", nie posiada wyjazdu i że dotychczas była naprawiana ze środków właścicieli nieruchomości z nią sąsiadujących. Remont fragmentu drogi polegał na oczyszczeniu, zagęszczeniu podbudowy i wykonaniu nawierzchni asfaltowej przez firmę specjalizującą się w robotach drogowych. Zwrócił także uwagę, że wykonywane roboty były zgodne z art. 40 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, dotyczyły bowiem remontu i utrzymania dróg. W jego ocenie, nie wymagały one zatem uzyskania decyzji administracyjnej. Powołany bowiem przepis jednoznacznie określa, że zezwolenia wymagają roboty niezwiązane z drogą i tylko za takie pobiera się opłaty za zajęcie pasa drogowego. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną, wskazując jako podstawą decyzji art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) stanowiący, iż za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Dalej organ podniósł, że stosownie zaś do art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy zatem również m.in. prowadzenia robót w pasie drogowym. Z powyższego – w ocenie organu - wynika, że udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego następuje na wniosek osoby starającej się o zezwolenie. Nadto ma ono charakter odpłatny (art. 40 ust. 3 ustawy), zaś sposób obliczenia opłaty uregulowany został w art. 40 ust. 4 ustawy. Opłatę dla celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Z treści powyższych przepisów wynika że opłata za prowadzenie robót w pasie drogowym zależy od okresu w jakim prace te mają być wykonywane, okres ten zaś zależy od wniosku osoby ubiegającej się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Dalej organ II instancji wskazał, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Jak wynika bowiem z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, w dniach od [...] do [...] r. skarżący zajmował, bez zezwolenia zarządcy drogi, pas drogowy ul. [...] we W. o powierzchni, odpowiednio, [...] m2 i [...] m2. Przy czym jak podniósł organ podkreślenia wymaga, iż ul. [...], w granicach zajętej działki nr [...], stanowi drogę gminną na podstawie uchwały Nr XII/258/07 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 13 września 2007 r., opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z 26 października 2007 r. Nr 261, pod poz. 3026, a zatem przepisy ustawy o drogach publicznych znajdują do niej zastosowanie. Zdaniem organu II instancji również ustalona kara z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia została wymierzona w sposób prawidłowy. W myśl bowiem art. 40 ust. 12 in fine do jej wymierzenia stosuje się zasady określone w ustępie 4-6, z tym, że wynosi ona dziesięciokrotność tak ustalanej opłaty. Organ pierwszej instancji zasadnie zatem przyjął do obliczenia opłaty powierzchnię zajętego pasa drogowego (jezdni) [...] m2 w dniu [...] r. i [...] m2 w dniu [...] r. Powierzchnia zajętego pasa drogowego (jezdni) w pierwszym dniu zajęcia została ustalona w oparciu o pomiar dokonany podczas kontroli przez Z. I. Z. D. i U. M. i została przyznana przez stronę w toku postępowania. Powierzchnia zajęcia pasa drogowego (jezdni) w drugim dniu zajęcia została ustalona w oparciu o oświadczenie strony, spisane do protokołu w dniu [...] r. Następnie organ pierwszej instancji, na podstawie obowiązującego w dniu zajęcia pasa drogowego przepisu § 1 ust. 1 uchwały Nr XX/539/04 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie ustalania dla dróg publicznych Wrocławia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2004 r. Nr 62, poz. 1221, zm: Dz. Urz. Woj. Doln. z 2005 r. Nr 237, poz. 3689), ustalił, że stawka dzienna za zajęcie 1 m2 jezdni, przy utrzymaniu ruchu wynosi 3 zł. Wyliczona kara za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym stanowiła sumę iloczynów powierzchni zajętego pasa drogowego w poszczególnych dniach, oraz dziesięciokrotności stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i wyniosła [...] zł ([...]m2 x 3zł x 10 + [...]m2 x 3 zł x 10 = [...] zł). Na niniejszą decyzję skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się tą zasadą, w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną rozstrzygnięcia zaskarżonego przez skarżącego stanowiły art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), dalej jako ustawa. W myśl przepisu art. 40 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym, 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, 3)umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Zgodnie z przepisem art. 40 ust. 3 ww. ustawy, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Kwestię sposobu obliczania przedmiotowej opłaty regulują kolejne ustępy art. 40 ustawy o drogach publicznych. Istotą zajęcia pasa drogowego jest zatem wyłączenie jego ściśle określonej części z publicznego (dostępnego dla wszystkich) użytku. Należy w tym miejscu zauważyć, że brzmienie tytułu i treści powołanej ustawy wskazuje, że zawarte w niej przepisy nie dotyczą dróg nie mających statusu prawnego dróg publicznych. Artykuł 1 ustawy stanowi, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie jej przepisów do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzieli się na kategorie dróg: krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych (art. 2 ust. 1 ustawy). Ustawa reguluje sposób, w jaki dochodzi do zaliczenia drogi do danej kategorii dróg publicznych, wskazując przy tym, że winna ona spełniać nadto określone parametry techniczne. W przypadku drogi gminnej zaliczenie do tej kategorii następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2 ustawy). W myśl art. 7 ust. 1 ustawy do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Drogami wewnętrznymi są drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe (art. 8 ust. 1 ustawy). Wówczas budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu (art. 8 ust. 2 ustawy). W orzecznictwie przyjęty jest pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje, że "skoro drogi wewnętrzne nie są drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, to brak jest podstaw do stosowania do dróg wewnętrznych tych przepisów ustawy, które dotyczyły dróg publicznych i w sposób wyraźny nie odnoszą się do dróg wewnętrznych", a do takich zaliczyć należy powołany w podstawie prawnej decyzji organu pierwszej instancji art. 39 ust. 1 i art. 40 ustawy (vide: uchwała pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2002 r., sygn. akt OPK 28/02, ONSA 2003/2/57; podobnie uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2005 r., sygn. akt II OPS 2/05, ONSAiWSA 2005/5/88). Konsekwencją przyjęcia takiego stanowiska jest stwierdzenie, że o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego drogi wewnętrznej nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie – wbrew twierdzeniom skarżącego - ulica [...], w granicach zajętej działki nr [...] - na podstawie uchwały Nr XII/258/07 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 13 września 2007 r., opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z 26 października 2007 r. Nr 261, poz. 3026 - stanowi jednak drogę gminną, a zatem bezspornie znajdują do niej zastosowanie przepisy ustawy o drogach publicznych. Aczkolwiek nie sposób nie zgodzić się ze skarżącym w kwestii, iż skoro w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi (do których w szczególności należy zaliczyć, wykonywanie przepustów pod drogami, budowę sieci, rurociągów pod drogami), to zezwolenia tego nie wymagają czynności związane z ich remontem i utrzymaniem. Tymczasem w niniejszej sprawie – jak podniósł skarżący - wykonał on jedynie czynności związane z remontem i utrzymaniem drogi, polegające na "remoncie fragmentu nawierzchni drogi przy ul. [...], aby utrzymać ją w niepogorszonym stanie". W zaskarżonej natomiast decyzji organ administracji publicznej z jednej strony wskazał, iż "w dniach [...] i [...] r. nastąpiło - wymagające zezwolenia zarządcy drogi - zajęcie pasa drogowego ul. [...] we W.", przy czym z drugiej zaś strony wskazał, iż zajęcie to nastąpiło "w celu dokonania naprawy nawierzchni (usunięcia zapadnięcia nawierzchni) ul. [...]", co pozostaje niejako w sprzeczności z treścią art. 40 ust. 1 ustawy. Wobec powyższego – przy ponownym rozpoznaniu sprawy – niezbędnym będzie ustalenie przez organ administracji publicznej w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości jakich w istocie czynności dokonał skarżący w dniach [...] i [...] r. na ul [...] tj. czy czynności niezwiązanych czy też związanych z remontem tej drogi publicznej. Mając to na uwadze, Sąd uznał, że brak aktualnych ustaleń co do okoliczności wskazanej powyżej, a bezspornie istotnej dla zastosowania powyższych przepisów ustawy o drogach publicznych skutkować musi oceną, że organy administracji naruszyły przepisy procedury zobowiązujące do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w drodze wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 k.p.a.) i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Sąd, działając na mocy art. 145 § 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił decyzję organów obu instancji oraz orzekł stosownie do treści art. 152 tej ustawy, iż decyzje te nie podlegają wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań.