II SA/Lu 761/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi E.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zmiany stosunków wodnych na gruncie oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie po rozpoznaniu odwołania J. C. i A. C. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Lublin przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta Lublin z dnia [...] o odmowie nakazania T. Ł., W. M. i E. M., współwłaścicielom działki nr [..] położonej przy S. P. w L. wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom lub przywrócenia do stanu poprzedniego – uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. J. C. i A. C. jako współwłaściciele działki nr [...] przy S. P. w L. wystąpili - na podstawie art. 29 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo wodne - do Prezydenta Miasta Lublin o wydanie decyzji nakazującej współwłaścicielom działki nr [...] położonej przy S. P. wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom wywoływanym na ich działce przez wody opadowe spływające z działki nr [...]. Organ I instancji ustalił, że działka nr [..] jest położona niżej od działki nr [...]. Przy granicy tych działek na długości ok. 45 m wybudowano kilkadziesiąt lat temu mur oporowy, który stabilizuje stromą skarpę oraz zabezpiecza przed spływem wód opadowych z działki nr [..]. Mur w całości położony jest na terenie działki nr [...] i zgodnie z mapą sytuacyjno - wysokościową w odległości ok. 1m od granicy działki. W części działki przyległej do ulicy S. i S. P. mur oporowy jest niższy i przylega do granicy. Z informacji Urzędu Miasta wynika, że w 2007r. toczyło się postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę muru, które zakończyło się decyzją odmowną. Organ I instancji ustalił jednocześnie, że na działce nr [...] nie wykonywano robót polegających na zmianie ukształtowania terenu działki, co mogłoby przyczynić się do zmiany kierunku odpływu wód opadowych lub zwiększenia spływu w kierunku działki nr [...], a zatem nie nastąpiła zmiana stanu wód na gruncie, dlatego decyzją z dnia [...] organ odmówił uwzględnienia wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie po rozpoznaniu odwołania J. C. i A. C. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium stwierdziło, że zebrany materiał dowodowy nie jest wystarczający do przyjęcia, że na działce nr [...] nie doszło do zmiany w odpływie wody i do powstania szkód. Kolegium wyjaśniło, że przeszkody czy zmiany w odpływie wody, o których mowa w art. 29 ust. 2 Prawa wodnego mogą również powstać nie tylko wskutek działania właścicieli gruntu, ale także wskutek przypadku (np. ulewnego deszczu) lub działania osób trzecich. Kolegium nakazało jednocześnie dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, który stwierdzi czy doszło do naruszenia stanu przepływu wody opadowej i wskaże kto i w jaki sposób powinien przeszkody te usunąć lub wykonać urządzenia zapobiegające szkodom. Skargę do sądu administracyjnego wniosła E. M., domagając się uchylenia decyzji Kolegium. Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu błędną wykładnię art. 29 ust. 2 ustawy – Prawo wodne, dopuszczającą przyjęcie odpowiedzialności współwłaścicieli działki nr [...] za zalanie sąsiednich gruntów pomimo iż, nie dokonali oni żadnych czynności, spośród wymienionych w tym przepisie, zmieniających stan wody na gruncie. W ocenie skarżącej, zalewanie działki nr [...] spowodowane jest brakiem muru oporowego na tej działce, za co odpowiedzialność ponoszą wyłącznie jej współwłaściciele. Wyjaśniła, że współwłaściciele działki nr [...], w tym również ona, wybudowali na krańcu tej działki przy zbiegu ulic S. i S. P. dwie studnie chłonne, zbierające wody opadowe. W jej przekonaniu, decyzja organu I instancji jest prawidłowa, zaś jej uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania oraz zalecenie dopuszczenia dowodu z opinii biegłego, nieuzasadnione. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie nie narusza obowiązujących przepisów. Została ona wydana w oparciu o art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zaskarżona decyzja SKO ma więc charakter kasacyjny i nie przesądza, jakie rozstrzygnięcie wyda organ I instancji po ponownym przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania wyjaśniającego. Wprawdzie wydawanie decyzji o charakterze kasacyjnym dopuszczalne jest zupełnie wyjątkowo, gdyż stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, to w niniejszej sprawie było ono uzasadnione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wskazało bowiem, że uchyla decyzję organu I instancji z uwagi na brak niezbędnych ustaleń stanu faktycznego z udziałem biegłego specjalisty. Stanowisko to jest słuszne. Żądanie wnioskodawców oparte było bowiem o art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2001r., Nr 115, poz.1229 ze zm.), zgodnie z którym właściciel gruntu, o ile przepisy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. (ust. 3) Podkreślić przy tym należy, że – wbrew zarzutom skargi - właściciel ma też obowiązek usunięcia przeszkód czy zmian w odpływie wody nawet wówczas, gdy powstały one wskutek przypadku lub działania osób trzecich, jeśli spowodowało to szkody. Wynika to wprost z ustępu 2 powołanego art. 29 ustawy – Prawo wodne. Istotą zatem postępowania toczącego się w oparciu o cytowany przepis jest ustalenie czy w ogóle nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie albo czy powstały inne przeszkody oraz czy zmiana ta bądź przeszkody wywołują szkody na gruntach sąsiednich i czy konieczne jest nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego albo wykonanie właściwych urządzeń zapobiegających szkodom. Z tego względu słusznie organ odwoławczy uznał, że ustalenie tych okoliczności wymagało przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, który posiadałby wiadomości specjalne. W ocenie Sądu w sprawach o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie i wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne opinia biegłego jest zasadniczo niezbędna. (por. WSA z dnia 30 kwietnia 2009r., II SA/Wr 669/08). Wiadomości specjalne są bowiem konieczne w tych sprawach, w których pojawia się zagadnienie mające znaczenie dla rozstrzygnięcia, a którego zakres przekracza zakres wiadomości i doświadczenia życiowego osób mających wykształcenie ogólne (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 6, CH Beck, s.411) Zarówno ustalenie czy w ogóle nastąpiła zmiana stanu wód na gruncie i czy ta zmiana została wywołana działaniem właściciela (właścicieli) gruntu, a także czy spowodowało to szkody, jak i następnie ustalenie sposobu zapobiegania szkodom tj. określenie odpowiednich "urządzeń", do wykonania których organ powinien zobowiązać stronę na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne, przekraczają wiedzę ogólną i wymagają fachowej wiedzy i specjalistycznych wyliczeń. Wbrew zarzutom skargi nie było możliwe samodzielne ustalenie przez organ I instancji jedynie na podstawie map, oględzin i wyjaśnień stron - naturalnego spływu wody – w ten sposób organ mógł bowiem jedynie ogólnie określić ukształtowanie terenu. Nie posiadając wiadomości specjalnych organ nie był w stanie prawidłowo ustalić czy zmienił się naturalny spływ wody opadowej i co było tego przyczyną, a więc nie mógł ocenić czy zmiana jest wynikiem dokonania przez strony czynności faktycznych na gruncie i kto - w konsekwencji – powinien wykonać niezbędne urządzenia zapobiegające szkodom. Prawidłowo zatem organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego zbadania: przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na tym etapie mogłoby bowiem naruszyć zasadę dwuinstancyjności, zgodnie z którą strona ma prawo do oceny jej sprawy przez dwa niezależne organy. W ocenie Sądu, zarzut naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie art. 138 § 2 kpa jest nieuzasadniony. Z tych względów, skarga podlega oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270).