VII SA/Wa 126/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi E. S.A. Oddział w K. – Z. E. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części skargę oddala Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...] na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 i 2 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawo budowlane, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Naczelnika Gminy B. z dnia [...] maja 1988 r., Nr [...] zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej [...] Okręgowi Energetycznemu – Zakładowi Energetycznemu K. pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej budowę stacji trafo, linii energetycznej 15 kV oraz remontu kapitalnego sieci niskiego napięcia we wsi Ł. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wystąpiła B. F., dysponująca działkami Nr [...] i [...] w Ł., zarzucając wydanie decyzji z rażącym naruszeniem art. 29 ust. 5 ówcześnie obowiązującego Prawa budowlanego poprzez wydanie pozwolenia na budowę bez jej zgody. Organ wyjaśnił również, że sprawa jest ponownie rozpatrywana po uchyleniu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. stwierdzającej nieważność decyzji z dnia [...] maja 1988 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu decyzja z dnia [...] maja 1988 r. nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ, badając w trybie nieważnościowym pozwolenie na budowę stwierdził, że z pism B. F. wynika, iż postawienie słupów energetycznych na jej działkach nastąpiło bez jej zgody. Natomiast w aktach sprawy znajduje się notatka służbowa z dnia [...] stycznia 1988 r. sporządzona z wizji w terenie we wsi Ł., w sprawie budowy stacji trafo wraz z linią zasilającą 15 kV oraz remontu kapitalnego istniejącej sieci niskiego napięcia. W notatce zapisano: "właściciele zostali powiadomieni przez Urząd Gminy o wizji w terenie, zgodnie z wykazem przedłożonym przez inwestora. W czasie spotkania właściciele zostali poinformowani przez przedstawicieli ZWSE oraz ZE K. o dokładnym usytuowaniu linii względem granic działek i zabudowy. W czasie spotkania właściciele nie wnieśli żadnych zastrzeżeń co do przebiegu trasy linii". W ocenie organu znaczny upływ czasu (21 lat) od wydania decyzji z 1988 r. oraz niekompletne akta sprawy uniemożliwiają dogłębne zbadanie sprawy na drodze administracyjnej, a na podstawie istniejących dowodów trudno jednoznacznie uznać, że właściciele działek nie wyrazili zgody na planowaną inwestycję. Zatem nie można przesądzić jednoznacznie, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa – art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, zw. dalej Prawem budowlanym z 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.). Odwołanie od powyższej decyzji złożyła B. F. Zdaniem odwołującej decyzja z dnia [...] maja 1988 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa i decyzja ta była obarczano wadą nieważności w dacie jej wydania z uwagi na nieuzyskanie przez Inwestora prawa do dysponowania terenem. Odnosząc się do wskazanej w zaskarżonej decyzji notatki służbowej B. F. podniosła, że został sporządzona w obecności anonimowych właścicieli działek. Ponadto notatka ta nawet dla Urzędu Gminy nie stanowiła wiążącego dokumentu, skoro w decyzji z dnia [...] maja 1988 r. Naczelnik zobowiązał Inwestora – Zakład Energetyczny do uzyskania zgody właścicieli (użytkowników) poszczególnych nieruchomości, na wejście w teren, w drodze wzajemnego porozumienia stron. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej GINB, decyzją z dnia [...] października 2009 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej działek Nr [...] i [...] i w tym zakresie stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] maja 1988 r., Nr [...], zaś w pozostałej części umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] maja 1988 r., Nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. pozwolenie budowlane może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Organ odwoławczy stwierdził, iż dokumentacja projektowa zatwierdzona decyzją z 1988 r. nie zawiera jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego dysponowanie przez inwestora tytułem prawnym do objętych zamierzeniem budowlanym nieruchomości. Dodatkowo podpisana w obecności anonimowych właścicieli gruntów notatka służbowa z dnia [...] stycznia 1988 r. nie może być utożsamiana z wyraźnymi, nie budzącymi wątpliwości oświadczeniami właścicieli poszczególnych nieruchomości. Takiego charakteru nie można również przypisać stwierdzeniu, że "w czasie spotkania właściciele nie wnieśli żadnych zastrzeżeń co do przebiegu linii". Z uwagi na powyższe organ uznał za zasadne stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 1988 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w zakresie nie dotyczącym interesu prawnego wnioskodawczyni wynika z faktu, iż mimo, że granice postępowania prowadzonego przed organem wojewódzkim ograniczone były wyłącznie do działek Nr [...] oraz [...] należących do B. F., to jednak organ wojewódzki zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1988 r. w całości. Takie postępowanie w ocenie GINB stanowi naruszenie wynikającej z art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] S.A. Oddział w K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej uchylenia decyzji Wojewody [...] i w tym zakresie stwierdzającej nieważność decyzji z dnia [...] maja 1988 r., jako naruszającej prawo w sposób rażący. Skarżąca spółka orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów art. - art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez przyjęcie, że Zakład Energetyczny w K., a w konsekwencji jego następca prawny [...] Oddział w K., w czasie dokonywania inwestycji określonej w decyzji Naczelnika Gminy B. Nr [...] nie wykazał swego prawa do dysponowania nieruchomościami objętymi pracami; - art. 156 § 2 pkt 2 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, iż decyzja Naczelnika Gminy B. z dnia [...] maja 1988 r., Nr [...] obarczona była wadą nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa; - art. 16 k.p.a. poprzez naruszenie zasadny trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych w wyniku bezpodstawnego uchylenia ostatecznej decyzji Naczelnika Gminy B. Nr [...]; - art. 7 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także nie uwzględnienie przy tym interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli; - art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowanie w sprawie w sposób przeczący zasadzie pogłębiania przez organy administracji publicznej zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli; - art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie w trakcie wyjaśniania przedmiotowej sprawy oraz wydawania skarżonej decyzji istotnego dowodu w postaci dokumentu w formie notatki służbowej z dnia [...] stycznia 1988 r., w efekcie czego doszło do naruszenia przez organ administracji publicznej obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący, a następnie rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organowi odwoławczemu zarzucono pominięcie szeregu dowodów mających istotne znaczenie dla sprawy, m. in. notatki służbowej z dnia [...] stycznia 1988 r. Zdaniem skarżącej spółki, w okresie wydawania decyzji z 1988 r. powszechnie stosowaną metodą dokumentowania stanowiska właścicieli nieruchomości wobec realizacji inwestycji była notatka służbowa, dlatego też należy uznać, że w niniejszej sprawie owa notatka stanowi wystarczający dowód na potwierdzenie okoliczności, iż Zakład Energetyczny dysponowała tytułem prawnym do nieruchomości, na których planowana była inwestycja. Ponadto za przyjęciem takiego stanowiska przemawiają również: fakt nie wydania decyzji zastępującej zgodę na wejście w teren, w przypadku nie udzielenia takowej zgody przez właścicieli nieruchomości w drodze porozumienia, przyjęcie przez właścicieli dodatkowych odszkodowań za działania podjęte przez inwestora oraz nie skorzystanie przez właścicieli z prawa wniesienia odwołania od decyzji z 1988 r. przez ponad 21 lat. W skardze podniesiono, że ochrona partykularnego interesu B. F., nie popartego racjami prawnymi, prowadzić może do naruszenia interesu społecznego mieszkańców gminy Ł. Usuniecie słupa z działki B. F. oraz niezbędna, a konieczna w związku z tym przebudowa sieci energetycznej skutkować będzie trudnościami w dostawie energii elektrycznej dla pozostałych mieszkańców gminy Ł. W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy [art. 145 §1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zw. dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.)], przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu pierwszej instancji polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. W przypadku odmiennego rozstrzygnięcia sprawy organ odwoławczy ma kompetencje merytoryczno-reformacyjne. Może wydać decyzję uchylającą w całości lub części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, w sytuacji gdy uznał, iż rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest nieprawidłowe z uwagi na niezgodność z przepisami prawa lub z punktu widzenia celowości. Organ odwoławczy może podjąć w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzję o umorzeniu postępowania wówczas, gdy zachodzą okoliczności wskazane w art. 105 k.p.a. Umorzenie postępowania w wypadku uchylenia decyzji organu I instancji jest dopuszczalne tylko w powiązaniu z treścią art. 105 k.p.a. W sytuacji więc kiedy dopiero na etapie postępowania odwoławczego zajdą okoliczności faktyczne czyniące postępowanie w sprawie bezprzedmiotowym (art. 105 § 1 k.p.a.), organ odwoławczy wydaje decyzję przewidzianą w zdaniu drugim art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie można zaś mówić, gdy zachodzi brak jego strony lub brak przedmiotu, czyli gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie GINB prawidłowo uchylił, w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w części dotyczącej działek Nr [...] i [...] i w tym zakresie stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] maja 1988 r., Nr [...], zaś w pozostałej części umarzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ww. decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej [...] Okręgowi Energetycznemu – Zakładowi Energetycznemu K. pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej budowę stacji trafo, linii energetycznej 15 kV oraz remontu kapitalnego sieci niskiego napięcia we wsi Ł., bowiem decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie z dyspozycją art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Dokumentacja projektowa zatwierdzona decyzją Naczelnika Gminy B. z dnia [...] maja 1988 r. nie zawiera jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego dysponowanie przez inwestora tytułem prawnym do objętych zamierzeniem budowlanym nieruchomości. Sąd w pełni podziela stanowisko organu, iż notatka służbowa z dnia [...] stycznia 1988 r., znak: [...] podpisana przez A. P., H. Z. i L. K. w obecności właścicieli gruntów, nad którymi przebiega sporna inwestycja, nie może być utożsamiana z wyraźnymi, nie budzącymi wątpliwości oświadczeniami właścicieli poszczególnych nieruchomości, z uwagi na anonimowe wskazanie "właścicieli gruntów", zaś stwierdzenie "w czasie spotkania właściciele nie wnieśli żadnych zastrzeżeń co do przebiegu linii" nie zakreśla i nie personalizuje w żadnym zakresie kręgu podmiotów zainteresowanych niniejszym postępowaniem. Prawidłowo organ ustalił, iż w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających wydanie przez właściwy organ zezwolenia na przeprowadzenie przez nieruchomości przewodów i urządzeń, zaś decyzji udzielającej pozwolenia na budowę nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności i nie zezwalała ona na czasowe zajęcie nieruchomości w celu realizacji inwestycji. Z uwagi na specyfikę inwestycji, jaką jest inwestycja liniowa, interes prawny wnioskodawcy jest ograniczony i wynika z prawa własności do gruntu. W rozpoznawanej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] maja 1988 r. złożyła B. F., właścicielka dz. Nr [...] i współwłaścicielka dz. Nr [...], przez które przebiegała realizacja słupów spornej inwestycji i słusznie organ odwoławczy ograniczył niniejsze postępowania wyłącznie do tych nieruchomości, w efekcie czego uchylił decyzję organu I instancji w zakresie nie dotyczącym interesu prawnego wnioskodawczyni i w tej części umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej [...] Okręgowi Energetycznemu – Zakładowi Energetycznemu K. pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej budowę stacji trafo, linii energetycznej 15 kV oraz remontu kapitalnego sieci niskiego napięcia we wsi Ł. Biorąc powyższe pod uwagę należy uznać, że zarzuty skarżącej nie mogły odnieść zamierzonego skutku bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa co skutkowało, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., oddaleniem skargi.