VIII SA/Wa 861/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] września 2009 r. Nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] września 2009r. NR [...] Prezydent Miasta R., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. powoływanej dalej jako ustawa Prawo budowlane) zatwierdził projekt budowlany i udzielił D. i A. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową w parterze i garażem podziemnym, usytuowanym na terenie działek ewidencyjnych nr [...] i [...] ( w granicy z działkami [...] i [...]) przy ul. [...] w R. Zgodnie z art. 36 ust. 1 oraz art. 42 ust. 2 i 3 w/w ustawy określono warunki realizacji inwestycji. Między innymi w pkt 6 określono obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane uznając, że obejmuje on nieruchomość inwestora oraz działki nr ew. [...] i [...] stanowiące własność prywatną a także działkę nr [...] będącą własnością Gminy R. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta R. stwierdził, że złożony projekt i dołączona do niego dokumentacja spełniają niezbędne wymogi określone Prawem budowlanym konieczne do uzyskania pozwolenia na budowę. Lokalizacja przedmiotowego budynku usytuowanego na planie zagospodarowania przestrzennego działki jest zgodna z warunkami technicznymi jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz nie wprowadza ograniczeń dla zabudowy sąsiednich działek. Tym samym nie oddziaływuje na nieruchomości sąsiednie. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez S. K. wskazał, że przedłożona dokumentacja budowlana w części konstrukcyjnej zawiera zalecenia jakie inwestor powinien uwzględnić na etapie realizacji budynku i zalecenia te w pełni zabezpieczają interesy S. K. zaś z aktualnej mapy wynika, że planowany budynek przylega bezpośrednio do budynku znajdującego się na działce nr [...] ( a nie w odległości 50 cm. ). Odwołanie od tej decyzji złożyła S. K. wskazując, że po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę wniosła zastrzeżenie o nie wyrażeniu zgody na lokalizację budynku w granicy z jej działką. Poza tym podniosła, że planowana inwestycja grozi zniszczeniem jej budynku a nadto sporny jest przebieg granicy pomiędzy działkami i wystąpiła o jej ustalenie. Uczestniczka twierdziła również, że planowany budynek pozbawi ją dostępu do jej nieruchomości. W toku postępowania odwoławczego Wojewoda [...] zwrócił się do Uczestniczki o uwiarygodnienie podnoszonego zarzutu co do istnienia sporu odnośnie granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...]. W odpowiedzi na to pismo S. K. powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu a nadto wskazała, że pismem z dnia [...] września 2009r. zwróciła się do Urzędu Miasta o ,,wyjaśnienie ustalenie granicy między działkami". Do momentu sporządzania pisma nie uzyskała odpowiedzi. W dniu [...] października 2009r. wpłynęło do Wojewody [...] pismo udzielające odpowiedzi w sprawie przebiegu granic. W wyniku rozpoznania odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2009r. NR [...] na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania oraz ponownie ocenił spełnienie przez Inwestora warunków potrzebnych do uzyskania pozwolenia na budowę. W rezultacie uznał, że zasadnym było zatwierdzenie przez organ I instancji projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, że wbrew stanowisku Uczestniczki z projektu zagospodarowania terenu sporządzonego na aktualnej mapie do celów projektowych wynika, iż jej nieruchomość ma zagwarantowany dostęp do drogi publicznej zarówno od ulicy [...] jak i od ulicy [...]. Poza tym przyjęte w projekcie rozwiązania techniczne gwarantują bezpieczeństwo dla budynku posadowionego na działce nr [...] dodatkowo prawidłowość przyjętych rozwiązań potwierdziły wykonane odkrywki i pomiary głębokości posadowienia fundamentów. Nadto Wojewoda [...] uznał, że nie toczy się żadne postępowanie administracyjne ani sądowe wynikające ze spornego przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...]. W rezultacie organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie naruszył prawa przy załatwianiu przedmiotowej sprawy. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła S. K. podnosząc te same zarzuty, które zawarła w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo wskazała, że zgodnie z dołączoną mapą ewidencyjną granica pomiędzy działkami nie przebiega po linii zabudowy. Odnosząc się do kwestii dostępu do drogi publicznej podkreśliła, że nigdy tego faktu nie kwestionowała chodziło jej jedynie o dostęp do swojego budynku. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga S. K. jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji. Z akt sprawy a w szczególności ze zwrotnego poświadczenia odbioru zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego wynika, że właścicielka działki oznaczonej nr [...] J. G. nie żyje. Postępowanie administracyjne mimo śmierci strony - mogło toczyć się, z tym zastrzeżeniem, że z udziałem spadkobierców lub kuratora masy spadkowej. Pominięcie spadkobierców strony postępowania stanowi naruszenie jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonej wart. 10 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i powoduje konieczność uchylenia przez sąd administracyjny decyzji dotkniętej taką wadą. Udział w postępowaniu administracyjnym powinny brać wszystkie osoby mające w tym interes prawny, a do takich osób należą w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę między innymi właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W tej sytuacji obowiązkiem organu I instancji było ustalenie czy nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 30 § 5 k.p.a., a zatem czy w razie braku możliwości wezwania spadkobierców do udziału w postępowaniu jako strona w sprawie nie działa osoba sprawująca faktyczny zarząd majątkiem masy spadkowej, a w sytuacji braku też tej osoby, czy nie został ustanowiony przez sąd kurator spadku. W razie jednak wyniku negatywnego tych czynności, organ obowiązany jest wystąpić do sądu o wyznaczenie kuratora spadku, zawieszając do tego czasu postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Pogląd ten jest prezentowany powszechnie w orzecznictwie sadów administracyjnych. W wyroku z dnia 7 czerwca 2000 roku, sygn. akt I SA 972/99 (niepublikowany) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że śmierć strony w świetle postanowień art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. nie nakłada na organ administracji bezwzględnego obowiązku zawieszenia postępowania w każdym przypadku. Dopiero wtedy gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a., a postępowanie nie stało się wobec śmierci strony bezprzedmiotowe, organ administracji zawiesza postępowanie. Zatem zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. jest obligatoryjne wówczas, gdy ustalenie spadkobierców zmarłej strony nastręcza trudności i osób tych nie można powiadomić o toczącym się postępowaniu. Mimo tego, że organ uzyskał informację o śmierci strony dalsze postępowanie toczyło się z pominięciem właściciela działki nr [...]. Przy czym należy uznać, że organ uznał właścicieli działek nr [...] i [...] za strony postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wynika to nie tylko z faktu wysłania zawiadomień o wszczęciu postępowania administracyjnego, ale także z ustalenia w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wymienionych wyżej działek za obszar oddziaływania planowanego zamierzenia budowlanego. Dodatkowo należy wskazać, że podnoszona przez Skarżącą wątpliwość co do przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 194 i 195 jest uzasadniona. Ze znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego map wynika rozbieżność co do tego, gdzie faktycznie usytuowana jest granica w odniesieniu do znajdujących się na działkach budynków. Inny jest przebieg granicy na mapie do celów projektowych, inny na mapie stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy oraz autoryzowany przez Urząd Miejski w R. wydruk komputerowy mapy obejmującej przedmiotowe nieruchomości. Jeszcze inny jest na mapie ewidencyjnej. Przy czym nie ma w aktach sprawy informacji aby którakolwiek z nich była sprawdzana w terenie. Odpowiedź udzielona przez Wydział Geodezji Urzędu Miasta R. dotycząca przebiegu granicy informuje jedynie o tym, że dane techniczne znajdujące się w zasobie Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej nie uległy zmianie od czasu założenia ewidencji gruntów. Wynika z tego jedynie to, że z punktu widzenia formalno-prawnego nie dokonywano żadnych zmian w tym zakresie. Informacja ta nie odnosi się jednak do określenia usytuowania budynków względem granicy. Poza tym Wydział Geodezji zamiast przedstawiania przebiegu postępowania o rozgraniczenie, w szczególności związanych z tym kosztów winien zbadać rzeczywistą intencję wnioskodawcy. Zwłaszcza, że we wniosku znajduje się sformułowanie ,,ustalenia" granicy. W tej sytuacji powołanie się na w/w informację jako przesądzającą o bezsporności granicy należy uznać za niewystarczające. Nie wymaga szerszego uzasadnienia kwestia wpływu przebiegu granicy na postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę obiektu usytuowanego w granicy. Na marginesie należy wskazać, że decyzja organu I instancji jest wewnętrznie sprzeczna. Określa bowiem w pkt 6, że obiekt oddziaływuje na działki o nr [...] i [...], a w uzasadnieniu stwierdza, że obiekt nie powoduje oddziaływania na działki sąsiednie. Podkreślenia wymaga również fakt, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji jak i organu odwoławczego nie wynika aby oddziaływanie to było badane w stosunku do działki nr [...]. Mając na uwadze powyższe okoliczności należy uznać, że dopiero gdy organ prawidłowo ustali krąg stron postępowania oraz rozstrzygnie kwestię przebiegu granicy zaskarżona decyzja może być przedmiotem oceny merytorycznej. Biorąc zatem powyższe pod uwagę Sąd - z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w związku z art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.