I OW 17/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie sędzia NSA Anna Lech sędzia del. NSA Janusz Furmanek (spr.) Protokolant Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Łodzi a Wojewodą Łódzkim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania od decyzji Starosty Łódzko - Wschodniego w sprawie odszkodowania dla J. K. za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, położoną w gminie N. postanawia: wskazać Wojewodę Łódzkiego jako organ właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji Starosty Łódzko - Wschodniego z dnia [...] sierpnia 2009, [...] w sprawie odszkodowania dla J. K. za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, położoną w gminie N. W dniu 25 stycznia 2010 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynął sporządzony na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Łodzi a Wojewodą Łódzkim, przez wskazanie Wojewody Łódzkiego jako organu właściwego do rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej przez Starostę Łódzko - Wschodniego w sprawie odszkodowania dla J. K. za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną położoną w gminie N., obręb B., oznaczoną jako działka nr [...] o pow.1055 m kw. Postanowieniem z dnia 2 listopada 2009 r. wydanym na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej k.p.a.) Wojewoda Łódzki uznał, iż nie jest właściwy w sprawie rozpoznania odwołania J. K. od decyzji Starosty Łódzko - Wschodniego z dnia [...] sierpnia 2009 r. orzekającej o ustaleniu i przyznaniu na rzecz J. K. odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda Łódzki stwierdził, że zgodnie z art. 11 a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz. U. z 2008 r., nr 193, poz. 1194) starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydaje decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zaś decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości objęte zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu, o czym stanowi art. 12 ust 4a ustawy. W przedmiotowej sprawie jest to starosta. Następnie Wojewoda Łódzki stwierdził, że stosownie do art. 17 k.p.a. organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Zatem właściwe rzeczowo do rozpoznania wniesionego odwołania będzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W uzasadnieniu wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło tego punktu widzenia uznając, iż w stanie faktycznym i prawnym sprawy organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji ustalającej i przyznającej odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną jest Wojewoda Łódzki. W art. 12 ust. 4a ww. ustawa stanowi, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, z których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W art. 11 g ust. 1 ustawa stanowi, że od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej służy stronie odwołanie do organu wyższego stopnia, którym jest: 1) wojewoda w przypadku wydania decyzji przez starostę; 2) minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej w przypadku wydania decyzji przez wojewodę. W przedmiotowej sprawie decyzja o odszkodowaniu została wydana przez Starostę. Niewątpliwie starosta może wydać decyzję jako zadanie własne bądź jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Ustawodawca w ustawie z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych posłużył się pojęciem starosta bez dodania zwrotu " wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej" co sugerowałoby, że wykonuje on w takim przypadku zadania własne. Mimo braku dookreślenia "wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej" w ocenie Kolegium organem wyższego stopnia jest wojewoda, a nie samorządowe kolegium odwoławcze, a więc w sytuacji, gdy decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje starosta, to odwołanie przysługuje do wojewody. Mimo, że w odniesieniu do decyzji o ustaleniu odszkodowania nie ma wprost wskazanego organu wyższego stopnia co dawałoby podstawę do przyjęcia poglądu, że samorządowe kolegium odwoławcze jest właściwe w takim przypadku, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi nie ma podstaw do przyjęcia takiego stanowiska. Nieracjonalnym byłoby, iż decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej podlegają kontroli instancyjnej wojewody, zaś decyzję o ustaleniu odszkodowania podlegają kontroli instancyjnej samorządowego kolegium odwoławczego, którego właściwość w tym zakresie w rozumieniu ustalania odszkodowań jest wyłączona, zważywszy na wyraźne i jednoznaczne brzmienie art. 9a w związku z art. 129 z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603). Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi brzmienie art. 11 g ust 1 pkt 1, art. 12 ust 4 a, ust 5 i art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, systematyka tego aktu prawnego, jak i konieczność odpowiedniego stosowania norm zawartych w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami daje podstawę do przyjęcia, że całość zagadnień związanych z ustalaniem wysokości i wypłacaniem odszkodowania, należy do starosty. Drugim organem ustalającym i wypłacającym odszkodowanie jest wojewoda. Kolegium przytoczyło brzmienie art. 1 ust 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 79 póz. 856 z późniejszymi zmianami), stwierdzając, że domniemanie właściwości samorządowego kolegium odwoławczego, wynikające z art. 17 pkt 1 k.p.a dotyczy sytuacji, gdy decyzje administracyjne wydają organy jednostek samorządu terytorialnego. Zdaniem Kolegium niezależnie od tego czy starosta wykonuje zadanie własne czy jako organ administracji rządowej , to właściwym do rozpatrzenia odwołania jest wojewoda. W odpowiedzi na wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego Wojewoda Łódzki wskazał, iż jego zdaniem przepis art. 11 g ust. 1 wskazuje tylko na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przemilczając kwestię decyzji odszkodowawczych. Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wyraźnie wskazuje, iż organem właściwym do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie za drogi gminne i powiatowe jest starosta. Przepisy w. w. ustawy nie określają przy tym, iż jest to starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Wojewoda wskazał brzmienie art.. 4 ust. 4 ustawy z dnia 8 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.) mówiący, że ustawy mogą określać niektóre sprawy należące do zakresu działania powiatu jako zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez powiat. W ustawie o szczególnych zasadach przygotowania... brak jest wyraźnego wskazania, iż wydając decyzję o ustaleniu odszkodowania za drogi gminne i powiatowe starosta realizuje zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej. Wojewoda uznał więc, iż w omawianym przypadku starosta wykonuje zadanie własne powiatu. Organ wskazał art. 17 pkt 1 k.p.a. i podkreślił, że w rozdziale 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania... nie został wskazany Wojewoda jako organ odwoławczy od decyzji starosty ustalającej odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę gminną lub powiatową zatem należy sięgnąć do ogólnej reguły zawartej w k.p.a., zgodnie z którą organem odwoławczym od decyzji starosty jest samorządowe kolegium odwoławcze. Z uwagi na to, iż wydając decyzję o ustaleniu odszkodowania starosta realizuje zadanie własne, pomimo odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania... odpowiedniego zastosowania nie może mieć w sprawie art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazujący wojewodę jako organ wyższego stopnia w sprawach rozstrzyganych przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Bezsporne jest, iż w niniejszej sprawie doszło do negatywnego sporu kompetencyjnego, tj. ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, ani Wojewoda Łódzki nie uznało się organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji orzekającej o ustaleniu i przyznaniu odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Podstawę materialnoprawną decyzji odszkodowawczej stanowią przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w jej brzmieniu na dzień wydania decyzji I - instancyjnej. W przepisach tej ustawy nie została określona właściwość odwoławcza wobec decyzji o ustaleniu odszkodowania wydanej w pierwszej instancji przez starostę. Według M. Wolanina w komentarzu do art. 19 ust. 1 w. w. ustawy, należy w tym względzie zastosować ogólne zasady ustalania tej właściwości na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. I tak wobec decyzji wydanej w pierwszej instancji przez starostę, właściwym organem odwoławczym będzie samorządowe kolegium odwoławcze co wynika z art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. W szczególności w jego ocenie organem odwoławczym nie jest Wojewoda, ponieważ brak w tym zakresie przepisu szczególnego, wyłączającego właściwość samorządowego kolegium odwoławczego. Właściwość odwoławcza Wojewody nie może być zatem domniemana, lecz musi wynikać z określonego przepisu. Domniemanym natomiast organem wyższego stopnia a więc i organem odwoławczym wobec decyzji administracyjnych wydanych w pierwszej instancji przez starostę jest właśnie samorządowe kolegium odwoławcze (Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz pod redakcją M. Wolanina, rok wydania 2009, opublikowany w systemie Legalis). Jednak w doktrynie prawa ugruntowane jest stanowisko, że dokonując wykładni prawa nie należy ograniczać się do jednego tylko jej rodzaju. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 stycznia 1993 r. sygn. akt III ARN 84/92 oraz w uchwale z dnia 7 marca 1995 r. sygn. akt III AZP 2/95 (OSNCP 1993 nr 10, poz. 183) stwierdził, że "wykładnia gramatyczno – słownikowa jest tylko jednym z przyjmowanych powszechnie w rozumieniu prawniczym sposobów wykładni, musi być ona uzupełniona wnioskami płynącymi z zastosowania innych rodzajów wykładni: historycznej, systemowej, funkcjonalnej, logicznej – a wreszcie jeżeli nie przede wszystkim – celowościowej, która w odniesieniu do indywidualnych spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych uznawana jest za najodpowiedniejszy i najlepiej prowadzący do rozszyfrowania intencji ustawodawcy". "(...) wykładnia prawa jest (...) procesem kompleksowym, wymagającym równoczesnego stosowania co najmniej trzech (językowej, systemowej, funkcjonalnej) przedstawionych tu rodzajów wykładni. Rezultaty wykładni językowej są więc nie tylko poddawane weryfikacji, co dalszemu uściśleniu i rozwinięciu przez stosowanie wykładni systemowej i funkcjonalnej. Poszczególnych rodzajów wykładni nie można zatem traktować jak luźno ze sobą powiązanych etapów procesu interpretacji prawa, lecz jako części składowe tego procesu, tworzące pewną całość (R. Mastalski: Wprowadzenie do prawa podatkowego, Warszawa 1995 r., str. 106). Zgodnie z art. 12 ust. 4a tej ustawy decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomość, która z mocy prawa przeszła na własność Skarbu Państwa (w odniesieniu do dróg krajowych) lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego (w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych) wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Natomiast zgodne z art. 11a decyzję tę wydaje wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych. Jednocześnie w art. 11g ww. ustawy wskazane zostały organy wyższego stopnia, które rozpatrują odwołania od powyższych decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wyłączając w tym zakresie, jako lex specialis stosowne przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszące się do właściwości instancyjnej w postępowaniu administracyjnym. I tak w przypadku decyzji wydanej przez starostę organem odwoławczym jest wojewoda, a w przypadku decyzji wojewody – minister właściwy ds. budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej. Wprawdzie przepis ten odnosi się do odwołania od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ale należy go również zastosować do ustalenia organu wyższego stopnia w przypadku decyzji odszkodowawczej. Tak jak to wskazano wyżej przepis określający organ I instancji właściwy do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania odwołuje się do "organu właściwego do wydania decyzji dotyczącej realizacji inwestycji drogowej". Ponadto powołana ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. w zakresie właściwości organu odwoławczego stanowi lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a. w tym zakresie i tak należy traktować ten przepis również odnośnie właściwości organu odwoławczego w sprawach odszkodowawczych. Za taką interpretacją przepisu art. 11g ww. ustawy przemawia bowiem wykładnia systemowa. Należy zwrócić uwagę, iż w przypadku wydania decyzji w pierwszej instancji przez wojewodę, to organem wyższego stopnia jest właściwy minister, tj. organ administracji rządowej. Nie ma żadnych racjonalnych przesłanek, aby w przypadku decyzji wydanej co do takiego samego przedmiotu i na tej samej podstawie materialnoprawnej, ale przez starostę – organem odwoławczym nie był również organ administracji rządowej. Zwłaszcza że przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji drogowych w zakresie przejęcia nieruchomości z mocy prawa, a więc pozbawienia własności dotychczasowego właściciela nieruchomości, mają charakter wywłaszczenia, a sprawy te należą do kompetencji organów rządowych. W sposób kompleksowy reguluje to ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Ma ona również zastosowanie w przypadku ustalania odszkodowania za przejęcie nieruchomości pod inwestycje drogowe w trybie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji drogowych, do której odsyła art. 12 ust. 5, ale wyłącznie do ustalania wysokości i wypłacania odszkodowań, nie zaś do ustalania organów właściwych do wydania decyzji w tym zakresie, co reguluje, jak wskazano wyżej, powołana ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. Tym niemniej przepis ten jest częścią systemu norm prawnych regulujących powyższe kwestie i nie może naruszać zasady niesprzeczności danego systemu prawnego, a także systematyki powołanej wyżej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Stosując więc wykładnię systemową należy stwierdzić, iż przepis art. 11g ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) określający organy wyższego stopnia w przedmiocie odwołania od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ma również zastosowanie w sprawach odwołania od decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za przejęte z mocy prawa nieruchomości pod inwestycję drogową. Dodać należy, że stanowisko takie wynika również jednoznacznie z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw – druk sejmowy nr 671, gdzie w części dot. oceny skutków regulacji wskazuje się w pkt 6, że podmiotami, na które oddziałuje projektowana regulacja są m.in. "minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej oraz wojewoda jako organy odwoławcze od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i decyzji ustalających odszkodowania za przejęte nieruchomości". Reasumując wskazać należy, iż organem właściwym do rozpoznania odwołania J. K. od decyzji Starosty Łódzko - Wschodniego z dnia [...] sierpnia 2009 r. orzekającej o ustaleniu i przyznaniu na rzecz J. K. odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną jest Wojewoda Łódzki. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 15 § 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji postanowienia.