I SA/Wa 171/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie: Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz A.B. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] października 2009 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] czerwca 2009 r. nr [...] odmawiającą przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m 2. Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że objęta decyzją nieruchomość stanowi własność, miasta W. i jest przedmiotem użytkowania wieczystego na rzecz A.B.. Prawo użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu zostało ustanowione na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] lutego 1989 r. Rep. A Nr – [...]. Wnioskiem z 2 marca 2000 r. A.B. wystąpiła o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności. W dacie rozpatrywania wniosku obowiązywała ustawa z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. A więc zasadniczą, podstawową kwestią dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest, w ocenie organu ustalenie, czy w dniu 13 października 2005 r. nieruchomość położona w W. przy ul. [...], oznaczona jako działka ewid. nr [...] o pow. [...] m 2, była zabudowana na cele mieszkalne. Bezspornym jest, iż zgodnie z treścią umowy z dnia [...] lutego 1989 r., zawartej w formie aktu notarialnego Rep. A Nr – [...], o oddaniu przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste, nieruchomość przekazana została z przeznaczeniem pod budowę "[...]" wraz z pomieszczeniami nadzoru eksploatacyjnego, z uwzględnieniem aneksu mieszkalnego. Jednocześnie sprzedano na rzecz użytkownika wieczystego posadowiony na gruncie zabytkowy obiekt zwany "[...]" z przeznaczeniem pod funkcję recepcyjno – biurowe z ewentualnym niewielkim zapleczem pokoi gościnnych. Jednocześnie wskazano, iż teren oddany w użytkowanie wieczyste powinien być zabudowany salami ekspozycyjnymi, teatralnymi, koncertowymi. Natomiast zabytkowy obiekt "[...]" powinien być odrestaurowany i zmodernizowany w terminie pięciu lat od dnia zawarcia umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Organ uznał, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] nie ma żadnego znaczenia dla oceny zasadności wniosku o przekształcenie. Istotnym jest sposób zabudowania terenu w dniu 13 października 2005 r., nie zaś sposób w jaki nieruchomość można wykorzystać. Na mocy wspomnianej wyżej decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. ustalono warunki i szczegółowe zasady dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno – usługowego z garażem podziemnym. Nie przesądza to, iż nieruchomość była w dniu wejścia w życie ustawy, zabudowana na cele mieszkaniowe. Następnie decyzja z dnia [...] maja 2008 r. Nr [...] Prezydent W. stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. Nie ulega żadnych wątpliwości, że przedmiotowa nieruchomość była zabudowana tyle, że nie na cele mieszkalne. Twierdzenie natomiast, iż w szczególności budynek "[...]" przeznaczony miał być na cele mieszkalne jest całkowicie nieuzasadnione. Przeznaczeniem budynku "[...]", wynikającym zarówno z umowy o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste, jak również z decyzji z dnia [...] sierpnia 1994 r. Nr [...], były funkcje recepcyjno – biurowe z ewentualnym niewielkim zapleczem pokoi gościnnych. Inwestor w dniu 13 października 2005 r. nie legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania tego budynku na cele mieszkalne. Nawet, gdyby przyjąć, iż budynek "[...]" pełnił de facto podwójną rolę, tzn. spełniał funkcję zarówno mieszkaniową, jak i usługową, to nie budzącym żadnych wątpliwości jest okoliczność, że "[...]" miała pełnić funkcję usługową w stosunku do zabudowy mieszkaniowej, co wynika z decyzji Zastępcy Naczelnika W. [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1988 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji budowlanej. Jednakże istotnym jest jaki był stosunek (proporcje) pomiędzy nieruchomością zabudowaną (przeznaczoną) na cele mieszkalne, a jaki na cele usługowe. Innymi słowy chodzi o to, że funkcja mieszkaniowa była, przynajmniej w dniu 13 października, funkcją uboczną, pomocniczą względem funkcji budynku "[...]" jako całości. Bezspornym jest, iż na mocy decyzji Architekta W. [...] z dnia [...] czerwca 1989 r. Nr [...] udzielono A.B. oraz F.A. pozwolenia na budowę budynku "[...]" z częścią socjalno – mieszkaniową, tj. na zagospodarowanie placu budowy oraz wybudowanie budynku do stanu "O". Natomiast decyzją z dnia [...] sierpnia 1994 r. Nr [...] udzielono pozwolenia na rekonstrukcję zabytkowego budynku "[...]". Nie budzącym wątpliwości jest także okoliczność, iż inwestorzy przekroczyli zakres robót objętych ww. decyzją z dnia [...] czerwca 1989 r. wznosząc budynek o zróżnicowanej wysokości. Wykonany on więc został w warunkach samowoli budowlanej. Owszem decyzją z [...] grudnia 2003 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie w ramach nadzoru budowlanego. Jednakże nie sposób jest się zgodzić, że okoliczność umorzenia postępowania oznacza, iż nieruchomość zabudowano zgodnie z jej przeznaczeniem. Powyższej okoliczności nie sposób jest wywieść z treści decyzji organu nadzoru budowlanego. O tym, w jaki sposób użytkownik wieczysty powinien zagospodarować nieruchomość decydowała umowa o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste oraz decyzja z [...] czerwca 1989 r. Organ nadzoru kategorycznie stwierdził, że wystąpiła samowola budowlana. Skoro więc w dniu wejścia w życie ustawy obydwa budynki nie były przyjęte do użytkowania, to zasadnie organ I instancji ocenił sposób ich wykorzystywania w oparciu o decyzję Architekta W. [...] z dnia [...] czerwca 1989 r. w kwestii dotyczącej "[...]" oraz na podstawie decyzji z dnia [...] sierpnia 1994 r. Nr [...] o pozwoleniu na rekonstrukcję zabytkowego budynku "[...]". Natomiast dla zasadności rozstrzygnięcia bez znaczenia pozostaje późniejsza decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...] udzielająca pozwolenia na użytkowanie budynku jako wydana po 13 października 2005 r. Reasumując organ odwoławczy uznał za w pełni zasadne przyjęcie przez organ I instancji, iż w dniu 13 października 2005 r. budynek "[...]" nie był budynkiem mieszkalnym według Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych. Analogicznie organ stwierdził w odniesieniu do drugiego budynku tj. "[...]". W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego A.B. skarżonej decyzji zarzuciła naruszenie zasad postępowania administracyjnego poprzez: 1. zaniedbanie należytej staranności w dążeniu do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz niezgromadzenie z urzędu kompletnego materiału dowodowego, tj. obrazę art. 7 i art. 77 § 1 kpa, 2. prowadzenie sprawy w sposób przewlekły, naruszający zasadę zaufania obywateli do organów administracji oraz zasadę szybkości postępowania administracyjnego co spowodowało zmianę reżimu prawnego i negatywne konsekwencje dla Skarżącej z tym związane, tj. obrazę art. 8 kpa oraz art. 12 i art. 31 § 1 kpa, a także art. 35 kpa, 3. naruszenie obowiązku wyczerpującego uzasadnienia wydanej decyzji poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał, za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak również niewyjaśnianie podstawy prawnej decyzji, tj. obrazę art. 107 § 3 kpa, 4. zaakceptowanie przez organ II instancji pominięcia przez organ I instancji wytycznych udzielonych w decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r., które nakazały organowi I instancji zbadanie faktycznego przeznaczenia obu budynków osadzonych na nieruchomości przy ul. [...] w W., a także zbadania przeznaczenia samego gruntu, tj. obrazę art. 110 kpa, 5. naruszenie zasady związania ostateczną decyzją administracyjną poprzez podnoszenie w treści uzasadnienia decyzji, iż budynek "[...]" zbudowany został w drodze samowoli budowlanej, pomimo umorzenia toczącego się w tej materii postępowania. Przedmiotowej decyzji skarżąca zarzuciła też obrazę prawa materialnego poprzez: 1. obrazę przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności – przez ich niezastosowanie, 2. niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości polegającej na przyjęciu, iż nieruchomość położona przy ul. [...] w W. nie spełnia wymogów niezbędnych do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości w prawo własności, 3. zastosowanie art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości pomimo jego sprzeczności z Konstytucją. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Wniosła również o zwrócenie się z zapytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie zgodności z Konstytucją art. 8 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna gdyż decyzje organów obu instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Podstawę materiałoprawną kontrolowanych decyzji stanowi art. 1 ust. 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), zgodnie z którego brzmieniem osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Zgodnie z powołanym przepisem przesłankami przekształcenia są: 1. osoby fizyczne w dniu wejścia w życie ustawy tj. w dniu 13 października 2005 r. muszą być użytkownikami wieczystymi, 2. nieruchomości zabudowane były na cele określone w tym przepisie lub przeznaczone pod tego rodzaju zabudowę. W sprawie jest bezsporne, że skarżąca była w dniu 13 października 2005 r. użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] a prawo to zostało ustanowione umową w dniu [...] lutego 1989 r. Jest również bezsporne, że w dacie 13 października 2005 r. nieruchomość była zabudowana dwoma budynkami. Spór sprowadza się do tego czy budynki te były przeznaczone na cele mieszkaniowe. W świetle regulacji prawnej zawartej w powołanym art. 1 ust. 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. istotnym jest faktyczna zabudowa nieruchomości w dacie 13 października 2005 r. Tymczasem organy orzekające w niniejszej sprawie koncentrują się na treści umowy o ustanowienie użytkowania wieczystego z 1989 r. oraz na decyzjach dotyczących zabudowy przedmiotowej nieruchomości z lat dziewięćdziesiątych nie uwzględniając zdarzeń, które na tej nieruchomości wystąpiły na przestrzeni kilkunastu lat do daty 13 października 2005 r. Poza tym ocena dokumentów dokonana przez organy jest dowolna i nieobiektywna co odbiega od zasady swobodnej oceny dowodów wyrażanej w art. 80 kpa. Organy również oceniły dowody wybiórczo nie rozpatrując ich pełnej treści co stanowi naruszenie art. 77 § 1 kpa stanowiącego o obowiązku organu rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wypis z rejestru gruntów wskazuje, że przedmiotowa działka nr [...] położona jest na terenach mieszkaniowych. W dacie sporządzenia umowy ustanowienia użytkowania wieczystego tj. [...] lutego 1989 r. na tej działce znajdował się już budynek zwany "[...]" przeznaczony do restauracji i modernizacji co wynika z § 1 umowy. Budynek był wpisany do rejestru zabytków i został kupiony przez skarżącą. Z załączonej do skargi kserokopii karty ewidencyjnej zabytków architektury i budownictwa (k. 73-75) wynika, że "[...]" była willą mieszkalną użytkowaną na cele mieszkalne. Decyzją z dnia [...] sierpnia 1994 r. nr [...] zezwolono skarżącej na rekonstrukcję tego budynku. Z pisma Wydziału Architektoniczno – Budowlanego Urzędu [...] z dnia 29 sierpnia 2001 r. wynika, że w dniu 30 maja 2001 r. zostało zgłoszone zakończenie robót rekonstrukcji zabytkowego budynku "[...]" i powołanym pismem organ ten nie zgłosił sprzeciwu do przystąpienia do użytkowania tego budynku na cele mieszkalne. Do dnia 13 października 2005 r. nie zapadły żadne decyzje, które zmieniałyby użytkowanie "[...]" na inne cele niż mieszkalne. Skoro w dacie sprzedaży skarżącej "[...]" była ona budynkiem mieszkalnym i po rekonstrukcji w 2001 r. właściwe organy budowlane nie zanegowały użytkowania tego budynku na cele mieszkaniowe to nie można przyjąć, że w dniu 13 października 2005 r. przeznaczenie tego budynku było inne niż cele mieszkaniowe. Organy orzekające tej okoliczności nie uwzględniły w ogóle i w swojej ocenie celu użytkowania "[...]" odwołały się do umowy ustanowienia użytkowania wieczystego oraz do decyzji z [...] sierpnia 1994 r. zezwalającej na rekonstrukcję tego zabytkowego budynku, a więc dokumentów dużo wcześniejszych niż data wejścia w życie ustawy z 29 lipca 2005 r. zamiast odnieść się do dowodów bezpośrednio poprzedzających tą datę mimo, że w uzasadnieniu decyzji kilkakrotnie powołują się na konieczność ustalenia stanu faktycznego na nieruchomości w dniu wejścia w życie ustawy z 29 lipca 2005 r. Drugi budynek posadowiony na przedmiotowej nieruchomości to "[...]". Organy uznały, że nie ma on charakteru budynku mieszkalnego a to stanowisko opierają na decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] czerwca 1989 r., architekta W. [...] i na treści umowy o ustanowieniu użytkowania wieczystego. Organ odwoławczy podkreślił nadto, że inwestor przekroczył zakres robót objętych decyzją z [...] czerwca 1983 r. wznosząc budynek w warunkach samowoli budowlanej co zostało stwierdzone przez organ kontroli budowlanej. Z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] wynika, że na przedmiotowej nieruchomości został wybudowany budynek mieszkalno – biurowy "[...]". Organ ten stwierdził, że budynek został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, ale postępowanie prowadzone w ramach nadzoru budowlanego zostało umorzone tą decyzją w związku ze złożeniem określonych w toku tego postępowania dokumentów i uznaniem braku podstaw do zastosowania sankcji przewidzianych przepisami ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Wskazuje treść tej decyzji, że już w 2003 r. był na przedmiotowej nieruchomości wybudowany budynek mieszkalno – biurowy. Fakt samowoli budowlanej nie ma znaczenia dla wykładni przesłanek przekształcenia określonych w art. 1 ust. 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Z tą decyzją koresponduje decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2007 r. nr [...], którą udzielono pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno – biurowego wybudowanego na przedmiotowej działce. Wprawdzie decyzja została wydana po dniu 13 października 2005 r., ale stwierdza ona fakty, które na tej działce istniały już przed 13 października 2005 r. a mianowicie wybudowanie przed tą data budynku mieszkalno – biurowego. Decyzją tą organ zmienił swoją decyzję z [...] września 2006 r. wydaną w tej samej kwestii i w uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 8 sierpnia 2006 r. "(...) przedstawiciel Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. dokonał oględzin przedmiotowego budynku. Podczas czynności kontrolowanych stwierdzono, iż stan faktyczny budynku jest zgodny z dokumentacją powykonawczą budynku mieszkalno – biurowego opracowaną w lipcu 2003 r. stanowiącą załącznik do decyzji PINB z [...] grudnia 2003 r. nr [...] (...)". Powołane w tej decyzji okoliczności są istotne dla oceny spełnienia przez skarżącą przesłanek z art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu (...) dlatego ocena organu, że nie ma ta decyzja żadnego znaczenia dla sprawy gdyż wydana została po 13 października 2003 r. nie jest trafna. W decyzji podano, że powierzchnia całkowita inwestycji wynosi [...] m 2 a powierzchnia użytkowa mieszkań [...] m 2.. Porównanie więc stosunku powierzchni mieszkalnej i całkowitej powierzchni budynku także nie jest obojętne dla oceny charakteru jego użytkowania. W świetle powyższego należy uznać, że zaskarżone decyzje zapadły z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy co uzasadnia ich uchylenia. Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona analizy i oceny całości materiału dowodowego ze szczególnym uwzględnieniem dowodów wskazanych przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu. Dopiero rozpatrzenie całego materiału dowodowego i jego ocena zgodna z zasadami kodeksu postępowania administracyjnego pozwoli na wydanie decyzji zgodnej z art. 1 ust. 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu (...). Wobec stwierdzonych uchybień w zaskarżonych decyzjach Sąd uznał za przedwczesne zwracanie się z zapytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie oceny zgodności z Konstytucją art. 8 ustawy z 29 lipca 2005 r. Właściwa ocena złożonego przez skarżącą wniosku o przekształcenie nie musi bowiem zakończyć się odmową przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.