II SA/Rz 11/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Kozik po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwo [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 11/10 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na skutek pisma Rady Ochrony Pamięci Walk i Męczeństwa w [...], przeprowadził kontrolę legalności budowy obiektu budowlanego usytuowanego w pobliżu góry C. (koło K.), upamiętniającego Ukraińską Powstańczą Armię. Podczas kontroli ustalono, iż na zalesionej działce nr 46 w miejscowości D., której zarządcą jest Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe – Nadleśnictwo [...], u południowo – wschodniego podnóża szczytu góry C. znajduje się pomnik posadowiony na betonowym cokole o wymiarach 0,66 x 1,07 m, na którym umieszczono betonowy monument z tablicą z napisami w języku ukraińskim i polskim. Pomnik ten o wysokości ok. 2,0 m zwieńczony jest betonowym krzyżem. Z treści napisu na tablicy wynika, iż został on wybudowany w 2006 r. przez nieznanego inwestora. W pobliżu pomnika usytuowano siedem krzyży, które razem z pomnikiem tworzą linię prostą. Najniżej usytuowany jest metalowy krzyż za nim znajdują się w różnej odległości od siebie pięć drewnianych krzyży, a następnie pomnik i zamykający rząd siódmy metalowy krzyż. Obiekt ten został wzniesiony bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W tej sytuacji decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [....] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał PGL Lasy Państwowe – Nadleśnictwo [...] – jako zarządcy terenu, rozbiórkę pomnika i siedmiu krzyży położonych na działce o nr ewid. 46 w miejscowości D. Po rozpatrzeniu odwołania Nadleśnictwa [...], decyzja ta została uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r., nr [...]. Organ odwoławczy zaaprobował stanowisko organu I instancji co do zakwalifikowania wykonanych robót budowlanych jako wymagających pozwolenia na budowę. Ustosunkowując się do argumentów odwołania wskazał, że przedmiotowy obiekt nie może zostać uznany za obiekt małej architektury, który nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ze względu na treść art. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, wskazującego, że obiekt małej architektury, prócz niewielkich rozmiarów musi być dodatkowo zaliczony do jednej z kategorii określonych w pkt a-c tego przepisu. Przedmiotowy obiekt jest obiektem pamięci historycznej, powstałym, jak wynika z treści inskrypcji, w celu upamiętnienia wydarzenia historycznego z 1947 r., a więc nie jest obiektem kultu religijnego. Jest obiektem wymienionym w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, tj. pomnikiem, który wymaga uzyskania pozwolenia na budowę i nie korzysta ze zwolnień od tego obowiązku zawartych w art. 29 ust. 1 i 2 cyt. ustawy. Decyzja nakazująca dokonanie rozbiórki jest jednak przedwczesna, albowiem organ I instancji nie zbadał czy istnieje możliwość zalegalizowania popełnionej samowoli budowlanej, zgodnie z art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 cyt. ustawy. Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzory Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. nałożył na Nadleśnictwo [...] obowiązek przedstawienia w terminie do 31 lipca 2009 r. zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności budowy przedmiotowego obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz ze stosownymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Następnie decyzją z dnia [...] września 2009 r. Nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, organ ten nakazał PGL Państwowe – Nadleśnictwo [...] – jako zarządcy terenu, rozbiórkę pomnika i siedmiu krzyży położonych na działce o nr ewid. 46 w miejscowości D. W jej uzasadnieniu podtrzymane zostało stanowisko co do charakteru obiektu i konieczności uzyskania na jego budowę pozwolenia zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Organ podniósł, iż zaistniałą samowolę należy rozpatrywać na podstawie art. 48, również pod kątem możliwości wdrożenia procedury legalizacyjnej. Wobec faktu, iż nie ustalono inwestora przedmiotowej samowoli obowiązek przedłożenia wymaganych prawem dokumentów nałożono na zarządcę terenu - Nadleśnictwo [...]. Z uwagi na nie przedłożenie dokumentów w wyznaczonym terminie, niemożliwym stało się przeprowadzenie procedury legalizacyjnej, a tym samym koniecznym stało się wydanie nakazu rozbiórki. W odwołaniu od powyższej decyzji PGL Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] wniosło o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Podniosło, iż zarówno pomnik jak i krzyże drewniane zostały przez nieznanych sprawców rozburzone i wyłamane, a tym samym wydawanie decyzji w tym przedmiocie stało się bezprzedmiotowe. Wskazało jednocześnie, iż został tylko jeden metalowy krzyż, nietrwale związany z gruntem, który to Nadleśnictwo mogłoby usunąć, jednakże wykonanie decyzji może spowodować, na terenie zamieszkałym w znacznej części przez ludność pochodzenia łemkowskiego i ukraińskiego, waśnie narodowe wymierzone przeciwko wykonawcy decyzji. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W jej motywach organ odwoławczy powtórzył swoje stanowisko prezentowane w poprzedniej decyzji w zakresie zakwalifikowania spornego obiektu jako budowli – pomnika. Nawiązując do treści art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane organ wskazał na możliwość zalegalizowania samowolnej budowy obiektu budowlanego oraz fakt, iż niespełnienie któregokolwiek z warunków wskazanych w tym przepisie wyklucza możliwość legalizacji, a tym samym rodzi konieczność obligatoryjnego orzeczenia rozbiórki (art. 48 ust. 4). Wobec tego, iż zobowiązany tj. zarządca terenu – (inwestor nie został ustalony) nie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku tj. nie przedłożył wymaganych dokumentów, zasadnym było wydanie nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, iż choć materiał dowodowy potwierdza, że przedmiotowy pomnik został przez nieznanych sprawców w dużym stopniu zdewastowany, to jednak nie można stwierdzić, iż został w całości rozebrany. Z tego względu nie można uznać, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Skargę na tę decyzję wniosło Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe – Nadleśnictwo [...], wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. W skardze podniesiono, że obecnie pomnik jak i drewniane krzyże zostały rozburzone, pozostał jedynie jeden metalowy krzyż, nietrwale związany z gruntem, a zatem wydawanie decyzji w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Strona skarżąca wskazała, iż metalowy krzyż nietrwale związany z gruntem, stanowiący obiekt kultu religijnego, zgodnie z art. 3 pkt 4 lit. a), uznać należy za obiekt małej architektury, a zatem jako taki nie wymaga wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto, podobnie jak w odwołaniu podkreślono, że wykonanie decyzji mogłoby spowodować na terenie zamieszkałym przez ludność pochodzenia łemkowskiego i ukraińskiego, waśnie narodowe wymierzone przeciwko wykonawcy decyzji. W skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie w wyjaśnianiu stanu faktycznego i załatwieniu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Wzniesiony pomnik stanowi upamiętnienie faktu historycznego, niezależnie od ocen o charakterze politycznym i narodowościowym, a krzyże jako przedmiot kultu religijnego winny podlegać ochronie. Niewątpliwie pomnik nie stanowi obiektu małej architektury, jednakże celem nieustalonego inwestora było upamiętnienie zaistniałych na tym terenie walk toczonych z Wojskiem Polskim przez ludność pochodzenia ukraińskiego, zatem kolizja interesu społecznego, jakim jest niezgodność działań z obowiązującym prawem z interesem obywateli, wznoszących pomnik, wymaga wyważenia, a nie automatycznego przyznania pierwszeństwa interesowi społecznemu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli w niniejszej Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uwzględnienie skargi. Decyzją tą, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymana została w mocy decyzja organu I instancji – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Podejmując tego rodzaju rozstrzygnięcie organ odwoławczy nie może ograniczyć się wyłącznie do badania zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu i oceny prawidłowości rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, ale obowiązany jest również dokonać oceny stanu faktycznego sprawy. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Wynika to z przepisu art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie kompetencje kasacyjne. Organ odwoławczy działa zatem jako organ o charakterze reformacyjnym, ponownie merytorycznie rozpatrując sprawę w jej całokształcie, w tym także uwzględniając ewentualne zmiany stany faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000 oraz m. in. wyroki NSA z dnia 25.08.2000 r., I SA 1110/99, System Orzecznictwa LEX Nr 75520, z dnia 18.12.2000 r., V SA 1799/00, LEX Nr 75524, z dnia 23.04.2001 r., IV SA 396/91, LEX Nr 75143, z dnia 10.07.2001 r., I SA 343/00, LEX Nr 55298, z dnia 19.07.2001 r., V SA 3872/00, LEX Nr 78936). W powołanym wyroku z 18.12.2000 r. Sąd stwierdził, że "organ odwoławczy, w ramach swych uprawnień kontrolnych, ocenia materiał dowodowy, uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ I instancji, jak i zmiany stanu faktycznego, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji organu I instancji a wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym. Jeżeli nie występują przesłanki określone w art. 78 § 2 k.p.a., organ administracji nie może, przed wydaniem decyzji, odmówić oceny dowodów przedstawionych przez stronę, powołując się na fakt zakończenia postępowania dowodowego". Przekładając te uwagi na realia rozpatrywanej sprawy zauważyć wypadnie, że zaskarżona decyzja narusza art. 138 k.p.a. Z akt sprawy wynika bowiem wyraźnie, że stan faktyczny na działce nr 46 w D. uległ zmianie w porównaniu do sytuacji, jaka była przedmiotem oceny organu I instancji. Wskazuje na to protokół kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...].10.2009 r., po złożeniu odwołania przez PGL Lasy Państwowe – Nadleśnictwo [...] oraz załączona dokumentacja fotograficzna, wskazujące, że betonowy pomnik został zdewastowany, a krzyże, z wyjątkiem jednego usunięte. Kwestia ta nie została przez organ odwoławczy uwzględniona. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyznano wprawdzie, że pomnik został w dużym stopniu zdewastowany, ale jednak nie został w całości rozebrany, a w związku z tym postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe. Mając na uwadze przytoczone wcześniej uwagi dotyczące charakteru postępowania odwoławczego oraz specyfikę decyzji orzekającej o rozbiórce, która w sposób precyzyjny musi określać przedmiot podlegający rozbiórce, obowiązkiem organu było ustalenie które z elementów wzniesionego pomnika zostały już rozebrane. Należy jednak podkreślić, że zarówno pomnik - obelisk, jak i znajdujące się w jego sąsiedztwie krzyże nie mogą być traktowane jako jeden obiekt, jak zdaje się wskazywać organ w zaskarżonej decyzji. Sąd podziela pogląd organu co do zakwalifikowania pomnika – obelisku u stóp góry C. jako budowli, określonej w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy. Decyduje o tym trwałe związanie z gruntem tego obiektu, posadowionego na betonowym cokole, a także fakt, iż pomniki wyliczone zostały wprost a art. 3 pkt 3 cyt. ustawy. Prawidłowo więc przyjmuje organ, że obiektu tego nie można zaliczyć do kategorii obiektów małej architektury, zwolnionych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 22 cyt. ustawy z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Obiekty tego typu wymienione zostały w art. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane i choć wyliczenie zawarte w tym przepisie nie ma charakteru katalogu zamkniętego, to słusznie stwierdza organ, że o zaliczeniu do grupy obiektów małej architektury decyduje nie tylko niewielki rozmiar, ale także funkcja użytkowa określona w tym przepisie - obiekty kultu religijnego (kapliczki, krzyże przydrożne i figury), obiekty architektury ogrodowej (posągi, wodotryski i inne), obiekty użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku (piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki) lub funkcja podobna. Nie ma wątpliwości, że zarówno pomnik na zboczu góry C., jak i krzyże ustawione w jego sąsiedztwie nie są obiektami kultu religijnego, ale mają na celu upamiętnienie wydarzeń zaistniałych na tym terenie w 1947 r. W ocenie Sądu zatem decydujące znaczenie dla określenia charakteru spornych krzyży ma okoliczność ich trwałego związania z gruntem. W przypadku braku takiego trwałego związania z gruntem, krzyż , nie będący przedmiotem kultu religijnego nie powinien zostać uznany za obiekt budowlany w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Powinnością organu w prowadzonym postępowaniu będzie zatem ustalenie aktualnego stanu faktycznego na działce nr ewid. nr 46 w D. i jego ocena w świetle ustawy Prawo budowlane z uwzględnieniem uwag zawartych w niniejszym uzasadnieniu, a następnie wydanie rozstrzygnięcia odpowiadającego prawu. W ocenie Sądu dla ewentualnego nałożenia obowiązku rozbiórki obiektu czy jego części nie mają natomiast żadnego znaczenia eksponowane w skardze argumenty natury społeczno-politycznej, jako że nie dotyczą one aspektu legalności. Należy z całą stanowczością podkreślić, że w państwie prawa sprawą nadrzędną jest przestrzeganie prawa przez wszystkich jego obywateli, niezależnie od ich narodowości i poglądów politycznych czy religijnych. Wiąże się to równie z obowiązkiem wykonania ostatecznych postanowień i decyzji administracyjnych. Biorąc wszystkie te okoliczności pod uwagę, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja narusza art. 138 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia jej uchylenie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.