VII SA/Wa 208/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak- Podsiadły, Sędzia WSA Jarosław Stopczyński (spr.), Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2010 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] J. S. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt VIISA/Wa 208/10 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], którą odmówiono wydania pozwolenia na użytkowanie [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w [...]przy [...] budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] z garażami podziemnymi w osiedlu "[...]" przy ul. [...] w [...] wraz z elementami zagospodarowania terenu. Powyższe rozstrzygnięcie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oparł na następujących ustaleniach i rozważaniach: Inwestor ([...] Spółdzielnia Mieszkaniowa z siedzibą w [...]) w dniu 24 lutego 2005 r. złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (w uzupełnieniu wcześniejszego zawiadomienia o zakończeniu budowy) wniosek o pozwolenie na użytkowanie budynku. Przedmiotowa inwestycja była realizowana na podstawie decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...]z dnia [...] marca 2002 r. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] z urzędu zawiesił postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. budynku. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] W dniu 12 lipca 2005 r. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa złożyła pismo zawierające prośbę o wszczęcie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie budynku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...]postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. wznowił postępowanie administracyjne dotyczące wydania decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie. Następnie w dniu 30 marca 2006 r. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa złożyła do PINB pismo dotyczące uzupełnienia przekazanych dokumentów niezbędnych do wydania decyzji o zasiedleniu budynku. W dniu 3 kwietnia 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...]wydał potwierdzenie przyjęcia zawiadomienia o zakończeniu budowy. Skargę na to postanowienie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prokurator Okręgowy w [...]. W następstwie jej rozpoznania tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 25 stycznia 2007 r. stwierdził nieważność tegoż potwierdzenia uznając go za decyzję ( sprawa o sygn. akt VIISA/Wa 1218/06). Wyrok, o którym mowa został jednak uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny, który oprócz tego odrzucił skargę Prokuratora ( postanowienie NSA z dnia 26 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 718/07). Mając to wszystko na uwadze Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...]decyzją wydaną w I instancji odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie spornego budynku. Organ odwoławczy uznał, iż rozstrzygnięcie to jest prawidłowe. Przytoczył treść art. 55 Prawa budowlanego oraz podniósł, że w toku prowadzonego postępowania ustalono, że inwestor dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wskazał nadto, że w dniu [...] marca 2005 r. Prezydent [...] wydał decyzję ( nr. [...]), którą uchylił wcześniejszą decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] marca 2002 r. udzielającą [...] Spółdzielni Mieszkaniowej pozwolenia na budowę. Ta ostatnia decyzja została utrzymana w mocy przez Wojewodę [...]decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Organ odwoławczy podkreślił, że inwestor realizował obiekt na podstawie ważnej i ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, prowadził proces budowlany kierując się domniemaniem trwałości i w zaufaniu do prawidłowości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jeśli później decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego nie można traktować takiego inwestora w sposób identyczny jak podmiotu, który dopuścił się samowoli budowlanej i nie może następować przesunięcie na takiego inwestora wszystkich negatywnych skutków wynikających z wybudowania obiektu w oparciu o wadliwą decyzję o pozwoleniu na budowę – skutków, które wywołane zostały nie przez inwestora lecz przez organy administracji wskutek popełnionych przez nie uchybień. Tym samym organ nadzoru budowlanego winien w tej sytuacji przeprowadzić postępowanie na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, a przed wydaniem jednej z decyzji wymienionych w ust. 1 tego przepisu winien dokonać badania i ustalić czy zrealizowany obiekt jest zgodny z prawem. Poza tym w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu nie powinna być wydana przed ostatecznym ( prawomocnym) zakończeniem postępowania opartego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu wskazano, ze prawnie skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy tylko co do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę, gdyż przyjęcie zgłoszenia nie legalizuje dokonanych istotnych odstępstw od projektu budowlanego, nie legalizuje również samowoli budowlanej. Ponadto zgodnie z art. 55 Prawa budowlanego w brzmieniu od dnia 31 maja 2004 r. przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie jeżeli m.in. na wzniesienie obiektu wymagane jest pozwolenie na budowę a obiekt zaliczany jest tak jak w niniejszym przypadku do kategorii XIII. Brzmienie tego przepisu jest wiążące dla wszystkich spraw o pozwolenie na użytkowanie wszczętych po dniu 31 maja 2004 r. i to niezależnie od tego czy w pozwoleniu na budowę nałożono na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie czy też nie bowiem obowiązek taki wynika z ustawy. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa z siedzibą w [...]. Zaskarżając decyzję tę w całości wniosła o: 1) stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a., ewentualnie o 2) jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 a-c p.p.s.a. a nadto o zasądzenie kosztów postępowania w sprawie. Zaskarżonej decyzji zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa skutkujące nieważnością postępowania i wydanej decyzji: 1) naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez błędną jego wykładnię i niezastosowanie do wykładni przepisów Prawa budowlanego w szczególności art. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie Prawa budowlanego, a przez to naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa oraz wynikających z niej zasad pewności prawa i jego nieretroaktywności, 2) naruszenie art. 54 ust. 1 i 55 ust. 1 pkt. 1 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2004 r. poprzez jego niezastosowanie w sprawie na skutek przyjęcia, że strona posiadająca decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2002 r. zawierającą obowiązek zawiadomienia o zakończeniu budowy jako czynność poprzedzającą przystąpienie do użytkowania winna była uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie budynku a nie ograniczyć się do złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy, 3) naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane przez jego błędne zastosowanie w postaci zastosowania art. 54 oraz art. 55 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od dnia 31 maja 2004 r. do pozwolenia na budowę wydanego w dniu [...] marca 2002 r. i ostatecznego w toku instancji, a nadto zawierającego obowiązek zawiadomienia o zakończeniu budowy jako warunek przystąpienia do użytkowania, 4) wydanie decyzji bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa w związku z niedopuszczalnym zastosowaniem art. 55 pkt. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania niniejszej decyzji. II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 217 kpa oraz art. 218 kpa poprzez niezastosowanie w niniejszej sprawie na skutek przyjęcia, iż dopuszczenie do użytkowania budynku podlegało jako sprawa administracyjna załatwieniu w formie decyzji w tym także pomimo wydania takiego zaświadczenia przez organ I instancji, 2) art. 54 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji nie mającej formy sprzeciwu ponadto po upływie ponad 21 dni od dnia złożenia przez stronę zawiadomienia o zakończeniu budowy, 3) art. 6 kpa w związku z art. 170 p.p.s.a poprzez nieuwzględnienie prawomocnego postanowienia WSA z dnia 26 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 718/07 w sprawie i zawartych w jego uzasadnieniu ocen prawnych oraz potraktowanie niniejszego orzeczenia jako niewiążącego dla organu I i II stopnia, 4) art. 104 § 1 kpa poprzez załatwienie sprawy w formie decyzji mimo, że przepisy szczególne tj. art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 31 maja 2004 r. rozstrzygały o załatwieniu sprawy w drodze zaświadczenia potwierdzającego stan faktyczny i prawny powstały na skutek złożonego zawiadomienia o zakończeniu budowy, 5) art. 138 § 1pkt. 2 in fine kpa w związku z art. 105 § 1 kpa poprzez odmowę uchylenia decyzji organu I stopnia w całości i umorzenia postępowania pomimo jego bezprzedmiotowości opartej na skutkach prawnych upływu 21 dniowego terminu z art. 54 Prawa budowlanego, 6) art. 16 § 1 kpa w związku z art. 107 § 3 kpa poprzez powołanie w uzasadnieniu decyzji organu jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia nieostatecznej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2005 r. uchylającej decyzję udzielającą pozwolenia na budowę, 7) art. 50 Prawa budowlanego oraz art. 51 Prawa budowlanego w związku z art. 107 § 3 kpa poprzez podanie przez organ w uzasadnieniu swojej decyzji jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia konieczności zakończenia postępowania w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej pomimo braku jakichkolwiek podstaw prawnych do takiego zakwalifikowania robót budowlanych a w szczególności braku postanowienia PINB o wstrzymaniu prac budowlanych oraz braku wydania decyzji w ramach postępowania wznowieniowego o uchyleniu decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę oraz jej waloru ostateczności w dacie zgłoszenia zakończenia robót przez stronę, 8) art. 145 § 1 pkt. 8 kpa w związku z art. 156 kpa oraz w związku z art. 107 § 3 kpa poprzez przytoczenie w uzasadnieniu decyzji organu nie ostatecznej decyzji Prezydenta [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody [...] wydanych w postępowaniu wznowieniowym w przedmiocie pozwolenia na budowę i uchylających to pozwolenie jako mających walor decyzji stwierdzających nieważność gdyż mających skutki ex tunc. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Problem jaki w istocie wyłonił się w przedmiotowej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie jakie przepisy Prawa budowlanego należy zastosować do przedmiotowego stanu faktycznego. Należy bowiem pamiętać, że ustawodawca ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U Nr 93/2004, poz. 888) znowelizował w sposób istotny treść przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego mających zastosowanie w niniejszej sprawie. Przyjęcie, że zastosowanie ma art. 55 Prawa w wersji obowiązującej począwszy od dnia 31 maja 2004 r. powoduje konieczność uznania, iż skarżąca ma obowiązek zakończyć realizowaną inwestycję przez uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie gdyż obiekt budowlany w postaci budynku mieszkalnego wielorodzinnego został zaliczony do kategorii XIII (pozostałe budynki mieszkalne). Oznacza to, że prawne zakończenie budowy takich obiektów zgodnie z art. 55 pkt. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu po nowelizacji, o której wyżej mowa wymaga uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Gdyby natomiast przyjąć, że zastosowanie ma tenże przepis ale w brzmieniu obowiązującym przed jego nowelizacją to koniecznym byłoby uznanie, że skarżąca miałaby obowiązek prawnego zakończenia inwestycji przez uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jednakże tylko wtedy gdyby taki obowiązek określony był w decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] marca 2002 r, Nr [...]. Tej ostatniej kwestii organy orzekające w obu instancjach w ogóle nie poświęcają uwagi. Uczynią to przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W ocenie Sądu za zastosowaniem art. 55 Prawa budowlanego w nowym brzmieniu mogłoby przemawiać to, że przepis ten miałby być stosowany do zdarzenia jakim jest prawne zakończenie budowy zaistniałego już pod jego rządami. Gdyby jednak przyjąć taką argumentację należałoby uznać, że ów przepis miałby zarazem zastosowanie do innego zdarzenia zaistniałego przed jego wejściem w życie a mianowicie do zdarzenia prawnego w postaci decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia skarżącej spółdzielni pozwolenia na budowę ( z dnia [...] marca 2002 r.) Należy przy tym pamiętać, że istotne jest czy decyzja ta określiła zakres uprawnień i obowiązków skarżącej związanych z realizacją spornej inwestycji, w tym także uprawnień i obowiązków na przyszłość, które wiążą się z jej zakończeniem. Jak już podkreślono wcześniej treść art. 55 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. wskazywała, że uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wymagane o ile właściwy organ nałożył taki obowiązek w wydanym pozwoleniu na budowę. Z tak sformułowanego przepisu wynika, że nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie nie było obligatoryjne. Jeśli tak to brak nałożenia takiego obowiązku uprawniał inwestora do prawnego zakończenia inwestycji przez zgłoszenie zakończenia budowy. Powyższemu rozumowaniu nie stoi na przeszkodzie obowiązujący wówczas art. 36 ust. 1 pkt. 5 Prawa budowlanego. Wprawdzie przepis ten wskazywał, że jedynie nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie jest dodatkowym rozstrzygnięciem decyzji o pozwoleniu na budowę to jednak z uwagi na to, że wybór pomiędzy dwoma wyłącznymi sposobami zakończenia inwestycji ( zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych i pozwolenie na użytkowanie) miał alternatywny charakter nienałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie było jednoznaczne z rozstrzygnięciem o obowiązku ( uprawnieniu) do zakończenia inwestycji przez zawiadomienie o zakończeniu budowy. Zwraca na to uwagę skarżący wskazując, iż decyzja z dnia [...] marca 2002 r. zawierała obowiązek zawiadomienia o zakończeniu budowy. Rozpoznając sprawę ponownie organy obowiązane będą odnieść się do tej kwestii. Ma to istotne znaczenie albowiem stosowanie art. 55 Prawa budowlanego w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane do prawnego zakończenia inwestycji rozpoczętej na podstawie pozwolenia na budowę ostatecznego przed dniem wejścia w życie tej ustawy ( a takim było pozwolenie z dnia [...] marca 2002 r.), w którym rozstrzygnięto, że zakończenie inwestycji ma nastąpić przez zawiadomienie o zakończeniu budowy byłoby w istocie godzeniem się na przyjęcie niedopuszczalnej zasady retroakcji prawa. Artykuł 2 ust. 1 ww. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. przewiduje zasadę, że do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia jej w życie stosuje się przepisy tej ustawy ( z wyjątkami w niej wskazanymi). Wynika z tego, że uznanie sprawy za zakończoną przed dniem 31 maja 2004 r. oznacza obowiązek stosowania do niej przepisów dotychczasowych. Przyjąć zatem należy, że sprawy wszczęte i zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane do których stosuje się przepisy dotychczasowe to również sprawy zakończone ostatecznymi w tym terminie decyzjami o pozwoleniu na budowę, w których rozstrzygnięto o sposobie prawnego zakończenia inwestycji na podstawie art. 55 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed dnia 31 maja 2004 r. nawet wtedy gdy zakończenie inwestycji nastąpiło już po tej dacie. W ocenie Sądu nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy późniejsze podważenie w trybie postępowania wznowieniowego decyzji o pozwoleniu na budowę. Rozstrzygające jest bowiem to czy wskazany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę obiekt zrealizowany został zgodnie z warunkami tego pozwolenia. Jeśli przy jego realizacji doszło do odstępstw to obowiązkiem organów jest odstępstwa te wskazać i opisać ich charakter ( czy są istotne czy też nie). Kwestionowane skargą decyzje także i tego warunku nie spełniają. Powyższe oznacza, iż wniesienie skargi skutkowało koniecznością uchylenia decyzji obu organów. Niejako na marginesie powyższych rozważań wskazać należy, iż autor skargi wykazuje niekonsekwencje w przyjętym rozumowaniu. Z jednej bowiem strony zarzuca organom naruszenie przepisów Prawa budowlanego w wersji obowiązującej przed nowelizacją z dnia 16 kwietnia 2004 r., jeśli jest to jednak korzystne dla przyjętej przez niego argumentacji to podkreśla, iż doszło do naruszenia także przepisów późniejszych. Nie ma to jednak żadnego znaczenia albowiem z przyczyn opisanych powyżej Sąd na podstawie art. 145 § 1pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Podstawą rozstrzygnięć w pkt. 2 i 3 wyroku są odpowiednio przepisy art. 152 oraz art. 200 p.p.s.a.