IV SAB/Gl 4/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2010 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w P. na bezczynność Narodowego Funduszu Zdrowia –[...] Oddziału Wojewódzkiego w K. w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Narodowy Fundusz Zdrowia – [...] Oddział Wojewódzki w K. do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] w części dotyczącej żądania wskazania osoby, która podjęła decyzję o wypłacie podanych we wniosku kwot (tiret pierwsze po słowie "oraz") oraz w części dotyczącej żądania wskazania "świadczeń zdrowotnych, za jaki okres dotyczą w/wym. kwoty" (tiret drugie po słowie "oraz") w terminie 14 dni, 2. oddala skargę w pozostałej części, 3. zasądza od Narodowego Funduszu Zdrowia – [...] Oddziału Wojewódzkiego w K. na rzecz skarżącej kwotę 50 zł (pięćdziesiąt złotych ) tytułem zwrotu części kosztów postępowania. A Sp. z o.o. w P., zwróciła się do Narodowego Funduszu Zdrowia – [...] Oddziału Wojewódzkiego w K. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez podanie : - na jakiej podstawie zostały przelane kwoty – w wysokości określonej w tym wniosku wraz z datami ich przelania - na rzecz M.A. pomimo dokonanych zajęć komorniczych oraz kto podjął decyzję o wypłacie tych środków (imię, nazwisko, stanowisko służbowe); - kiedy stały się wymagalne wierzytelności, które zostały przekazane na rzecz ww. oraz świadczeń zdrowotnych za jaki okres dotyczą wymienione w tym wniosku kwoty; - czy dłużnik wydał dyspozycję o zmianie konta bankowego, na które należy przekazywać środki, a jeżeli tak to czy zmiana taka była dopuszczalna zgodnie z procedurami obowiązującymi NFZ. We wniosku tym wskazano, że NFZ naraził się na roszczenia odszkodowawcze ze strony spółki, a tym samym jako dysponent środków publicznych naraził na szkodę Skarb Państwa. Natomiast wobec nieprzekazania kwot komornikowi w przypadku zaistnienia koniecznych przesłanek spółka wystąpi na drogę postępowania sądowego z roszczeniami odszkodowawczymi. Pismem z dnia [...] r. działający z upoważnienia Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego w K. Narodowego Funduszu Zdrowia Zastępca Dyrektora ds. Ekonomiczno-Finansowych podał, że wg posiadanej wiedzy Spółka została poinformowana o wszczęciu postępowania naprawczego przez M. A. oraz o uchyleniu zajęcia komorniczego postanowieniem sądu, które Spółka skutecznie zaskarżyła, co potwierdza, że Spółka zna podstawy działań NFZ, natomiast nie przyjmuje ich do wiadomości. Wyjaśniono, że [...] OW NFZ nie ma kompetencji do dokonywania ocen działań stron postępowania egzekucyjnego, a stosowne wnioski wraz z ewentualnymi dowodami winny być poddane ocenie sądu. Zauważono także, że [...] OW NFZ jako dłużnik wierzytelności – zobowiązany do respektowania postanowień sądów i organów egzekucyjnych – został powiadomiony o zajęciach administracyjnych dot. M.A. oraz o ponownym uchyleniu przez sąd zajęcia komorniczego w sprawie [...]. Nadmieniono, że o zbiegu egzekucji administracyjnej i sądowej w stosownym terminie powiadomiono komornika prowadzącego postępowanie z wniosku A Sp. z o.o. Poinformowano także, że [...] OW NFZ właściwie stosuje wszystkie procedury związane z realizacją wypłat na podstawie zawartych umów, zaś żądane informacje wykraczają poza pojęcie informacji publicznej, a nadto mogą być użyte w sporze sądowym przeciwko Oddziałowi NFZ. Pismem z dnia [...]r. spółka skierowała do Narodowego Funduszu Zdrowia – [...] Oddziału Wojewódzkiego w K. przedsądowe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa do udostępnienia informacji publicznej, do którego doszło na skutek bezczynności w udostępnieniu żądanych informacji. W odpowiedzi na powyższe podtrzymano dotychczasowe stanowisko w sprawie odmowy udostępnienia żądanych informacji. Zauważono, że kierowane przez Oddział NFZ pisma do Spółki A oraz do komornika przedstawiały podstawy prawne działań Oddziału, jak również były sporządzane w sposób umożliwiający identyfikację osób podejmujących odpowiednie decyzje w [...] OW NFZ. Uznano więc, że w tej części wniosek jest nieporozumieniem. Ponadto podniesiono, że dostęp do informacji realizowany jest dla dobra interesu publicznego, tymczasem zapotrzebowanie Spółki na przedmiotowe informacje wynikają z jej interesu gospodarczego. Wskazano także, że wnioskowane informacje dotyczące M.A. podlegają ochronie prawnej na podstawie art. 5.2. oraz 5.1 ustawy z 6 września 2001 r. o ochronie danych osobowych. Podkreślono, że na wniosek udostępniane są tylko te informacje, które nie zostały udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej oraz, że w BIP NFZ zawarte są informacje dotyczące majątku. Wobec wskazanego wyżej stanowiska A Spółka z o.o. w P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Narodowego Funduszu Zdrowia – [...] Oddziału Wojewódzkiego w K. w sprawie wniosku z dnia [...] r. w trybie art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej i zobowiązanie tegoż do udzielenia informacji zgodnie z tym wnioskiem. Nadto domagała się zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że każda informacja o sprawach publicznych jest informacją publiczną, zaś od osoby wykonującej prawo do żądania informacji publicznej nie można żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Powołując się na przepisy art. 114 ust. 1, art. 132 oraz art. 135 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j.Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) twierdzono, że skoro środki finansowe, którymi dysponuje Narodowy Fundusz Zdrowia są środkami publicznymi, a podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem Oddziału Wojewódzkiego Funduszu, która ma charakter jawny, to zawnioskowane informacje mają charakter informacji publicznej i jako takie winny być niezwłocznie udostępnione. Ponadto wskazano, że NFZ jako państwowa jednostka organizacyjna posiadająca osobowość prawną, wykonująca także zadania publiczne gospodarując środkami publicznymi, jest podmiotem w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązanym do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Nadto w kontekście uregulowania art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej normującego ograniczenie prawa do informacji oraz toczącego się postępowania cywilnego, komorniczego, zabezpieczającego wywodzono, że obawy NFZ przed sporem sądowym zainicjowanym przez wnioskodawcę nie stanowią okoliczności zwalniającej NFZ z obowiązku udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Zdaniem skarżącej wnioskowana informacja ma charakter informacji nieprzetworzonej, którą na dzień złożenia wniosku Fundusz dysponował, skoro dokonał czynności we wniosku tym wskazanych. Jej udzielenie nie wymaga natomiast szczegółowych analiz, obliczeń, zestawień połączonych z zaangażowaniem w ich wykonanie środków osobowych i finansowych. Stąd też, w ocenie skarżącej, wykazanie interesu publicznego – jak by tego chciał NFZ - jest zbędne. Zaznaczono także, że skarżąca nie występowała o udostępnienie danych osobowych M.A. (dłużnika spółki). Końcowo podkreślono, że skoro NFZ nie udzielił żądanej informacji publicznej, nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia ani nie wykazał, że wnioskowane informacje nie mają charakteru informacji publicznej to pozostaje w bezczynności, uzasadniającej wniesienie skargi. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. wniósł o jej odrzucenie, podtrzymując stanowisko, iż żądane przez skarżącego informacje wykraczają poza informacje publiczne zakwalifikowane w art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości orzeka w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji oceniając postępowanie organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym oraz przepisami postępowania administracyjnego. W piśmiennictwie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest więc określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wedle twierdzeń skarżącej przedmiotem skargi jest bezczynność w zakresie prawa do informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje zagadnienie dostępu do informacji publicznej, określa zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Zakres podmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej określa jej art. 4, zgodnie z którym obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. organy władzy publicznej (pkt 1) jak również podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (pkt 4), będące w posiadaniu takich informacji (ust. 3). Analiza przywołanych norm prowadzi do konkluzji o właściwości w tych sprawach podmiotu, który informację wytworzył, bądź dysponuje żądanymi danymi, o ile należy ona do materii informacji publicznej, a podmiot ten wykonuje zadania publiczne, bądź został wskazany w ustawie jako zobowiązany do udzielenia takich informacji. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy wskazać należy, że Narodowy Fundusz Zdrowia – [...] Oddział Wojewódzki w K. bezspornie należy do tej grupy podmiotów, o których mowa w art.4 ust.1 pkt 4 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak wynika bowiem z art. 96 ust.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) Fundusz jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. W skład Funduszu wchodzą: centrala oraz oddziały wojewódzkie (art. 96 ust. 2). Natomiast zgodnie z art. 98 ust. 1 pkt 4 oraz art. 107 tej ustawy dyrektor oddziału jest organem Funduszu, kieruje oddziałem wojewódzkim Funduszu i reprezentuje Fundusz na zewnątrz w zakresie właściwości danego oddziału. Po myśli art. 114 w zw. z art. 98 cyt. ustawy fundusz zarządza środkami publicznymi, zaś do jego podstawowego zakresu działania należy finansowanie świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych. Zatem w powyższym zakresie określonym w tej ustawie Fundusz wykonuje zadania publiczne. Natomiast przedmiotem sporu pomiędzy skarżącym a organem Oddziału Funduszu jest kwestia, czy żądane we wniosku informacje dotyczą informacji publicznej, czy też udzielenie na nie odpowiedzi przekracza zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Samo bowiem złożenie wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia informacji, gdyż w pierwszej kolejności powinien on stwierdzić, czy przepisy komentowanej ustawy znajdują zastosowanie w danej sytuacji, a następnie w przypadku pozytywnej odpowiedzi powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W razie braku ograniczeń organ powinien udzielić żądanych danych o ile nie są one dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej. Mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy jakim niewątpliwie jest bezczynność organu, należało zatem wyjaśnić, czy informacja, o której udostępnienie wystąpiła skarżąca stanowi informację publiczną w rozumieniu omawianej ustawy. Jest to niezbędne, aby stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności. Prawo do uzyskiwania informacji publicznej zagwarantowane jest w Konstytucji RP. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub Skarbu Państwa. Przy czym informacja publiczna dotyczy wyłącznie strefy faktów ( nie obejmuje np. prawa czy jego wykładni). Można zatem stwierdzić, że w uproszczeniu informacja publiczna to zbiór danych, które te organy i podmioty tworzą lub nimi dysponują w ramach wykonywanej działalności publicznej. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących tego organu. Informację publiczną stanowi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i tych, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także tych, które tylko w części dotyczą działalności organu), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r. w sprawie sygn. akt I OSK 123/06, Lex nr 291357 i inne). Czym innym jest jednak owa treść , a czym innym nośnik w jakim ją zawarto. Informacją publiczną jest również informacja o osobach realizujących w ramach zakresu działania danego podmiotu zadania publiczne. Odnosząc te rozważania do niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że informacja dotycząca imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby, która podjęła decyzję w kwestii wypłaty kwot na rzecz wskazanego we wniosku podmiotu realizującego świadczenia opieki zdrowotnej ze środków publicznych na podstawie zawartej z Oddziałem Funduszu umowy stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy. Dotyczy bowiem informacji o osobie, która jest uprawniona do podejmowania wiążących dyspozycji w kwestii wydatkowania środków publicznych. Informacją publiczną będzie również informacja o świadczeniach opieki zdrowotnej udzielonych przez podmiot w ramach zawartej z funduszem umowy, tj. w szczególności rodzaju udzielanych świadczeń, okresu w jakich są lub też zostały one zrealizowane, czy kwot wypłaconych przez Fundusz z tego tytułu. W tym zakresie załatwienia wymagał także punkt wniosku dotyczący wskazania świadczeń zdrowotnych za jaki okres dotyczą kwoty we wniosku tym wymienione. Skoro organ nie udzielił informacji we wskazanym zakresie jak również nie odmówił ich udzielenia w przewidzianej ustawą formie, to należało uznać, że pozostaje w bezczynności. Dlatego w tej części skarga podlegała uwzględnieniu, w związku z czym orzeczono, jak w punkcie 1 wyroku, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) W pozostałym zakresie Sąd nie stwierdził natomiast bezczynności organu. W ocenie Sądu organ udzielił skarżącej odpowiedzi w kwestii podstawy przelania kwot na rzecz świadczeniodawcy, pomimo zajęcia komorniczego, co nastąpiło w piśmie z dnia [...] r. Skarżąca spółka nie zaprzeczyła, iż jako strona postępowania egzekucyjnego toczącego się w stosunku do wskazanego we wniosku świadczeniodawcy jest w posiadaniu postanowień sądu o uchyleniu zajęcia komorniczego i postanowień organu egzekucyjnego dotyczących zajętej wierzytelności, na które powołał się organ Oddziału Funduszu. Nie zaprzeczyła również, iż została poinformowana przez tego świadczeniodawcę o wszczęciu postępowania naprawczego. Co więcej nie podniosła żadnych konkretnych okoliczności i zarzutów, które wskazywałyby na to, iż odpowiedź na to żądanie była niewłaściwa i niewystarczająca. Ogólnikowe wyrażanie niezadowolenia nie może być natomiast podstawą uwzględnienia skargi na bezczynność organu. Ponadto Sąd podzielił stanowisko organu Oddziału Funduszu, iż pozostałe żądania wniosku wykraczają poza zakres informacji publicznej. Jak już wskazano informacja publiczna jest informacją o faktach, a więc o danych, które bezpośrednio są ujęte w posiadanej przez organ dokumentacji. Kwestia wymagalności wierzytelności jest natomiast zagadnieniem prawnym dotyczącym stosunków zobowiązaniowych wymagającym oceny stanu faktycznego. Ustalenie daty wymagalności roszczenia, która nie jest konkretnie wskazana, wymaga czynności interpretacyjnych zarówno w sferze faktów jak i prawa, dlatego powoduje, że zagadnienie to nie mieści się w ramach faktów mogących być uznanymi za informację publiczną. Z posiadanych przez podmiot danych dotyczących treści i realizacji określonego stosunku zobowiązaniowego wyprowadzona jest bowiem ocena o charakterze prawnym. Związana ona jest ze stosowaniem prawa w zakresie realizacji zobowiązań. Powyższe prowadzi do wniosku, że żądanie podania kiedy wierzytelności, które zostały przekazane na rzecz wskazanego we wniosku podmiotu realizującego świadczenia opieki zdrowotnej stały się wymagalne jako nie mające charakteru informacji publicznej w rozumieniu cyt. ustawy nie podlegało uwzględnieniu. Charakteru informacji publicznej nie ma również żądanie podania czy dłużnik wydał dyspozycję o zmianie konta bankowego, na które należy przekazywać środki i czy w takim przypadku zmiana taka była dopuszczalna. Wniosek o zmianę konta jest oświadczeniem woli zawartym w dokumencie prywatnym istotnym wyłącznie dla stron danego stosunku prawnego. Zatem zarówno informacja o złożeniu takiego wniosku, jak i o danych w nim zawartych, a w konsekwencji ocena dopuszczalności jego uwzględnienia, pozostaje poza sferą regulacji materii informacji publicznej. W przypadku, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą. W tej sytuacji nie można twierdzić, że we wskazanym wyżej zakresie organ dopuścił się bezczynności. Dlatego też w ostatnio omówionej części skarga została oddalona z mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponieważ skarga została uwzględniona w części, dlatego na podstawie art. 206 tej ustawy zasądzono na rzecz skarżącej tylko część poniesionych przez niego kosztów postępowania, na które składał się wpis w wysokości [...] zł.