II SA/Wa 1897/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Protokolant Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi O. Sp. z o. o. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie przedłużenia zezwolenia na pracę cudzoziemca 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 5 i art. 87 zdanie pierwsze ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071) w związku z zezwoleniem nr [...], wydanym przez Wojewodę [...], po rozpatrzeniu wniosku pracodawcy o przedłużenie zezwolenia na pracę cudzoziemca, w dniu 18 lutego 2009 r. wydał decyzję nr [...], którą przedłużył zezwolenie na pracę dla obywatela Tunezji Z. Z. od dnia 18 lutego 2009 r. do dnia 30 kwietnia 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż w dniu 25 marca 2008 r. został złożony wniosek przez O. Sp. z o. o. o wydanie przedłużenia na pracę ww. cudzoziemca, na podstawie którego w dniu [...] kwietnia 2008 r. udzielono przedłużenia przyrzeczenia [...] na okres od dnia 1 maja 2008 r. do dnia 30 kwietnia 2009 r. W dniu 14 sierpnia 2008 r. pełnomocnik pracodawcy dostarczył dokumenty niezbędne do wydania zezwolenia dla cudzoziemca. W tym samym dniu pełnomocnik został wezwany "o dostarczenie dodatkowych wyjaśnień". Pełnomocnik w dniu 28 sierpnia 2008 r. "uzupełnił wezwanie". W dniu 1 września 2008 r. skierowano pismo do Okręgowego Inspektoratu Pracy z prośbą o przeprowadzenie kontroli legalności zatrudnienia cudzoziemca (...). "Tym samym należało udzielić przedłużenia zezwolenia na pracę w okresie od 18.01.2009 r. do 30.04.2009 r. tj. od dnia zakończenia postępowania wyjaśniającego". Od powyższej decyzji do Ministra Pracy i Polityki Społecznej zostało wniesione odwołanie, w którym strona zarzuciła, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 88 ust. 8 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw, polegającym na przedłużeniu zezwolenia na pracę jedynie w okresie od dnia 18 lutego 2009 r. do dnia 30 kwietnia 2009 r., podczas gdy wniosek strony zawierał żądanie wydania zezwolenia na pracę w okresie od dnia 1 maja 2008 r. do dnia 30 kwietnia 2009 r. oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 6 – 8 Kpa w zw. z art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 12 Kpa w zw. z art. 35 Kpa i art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Podnosząc powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej przedłużenia zezwolenia na pracę i orzeczenie, iż jest ono ważne od dnia 1 maja 2008 r. do dnia 30 kwietnia 2009 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej, działając na podstawie art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 87 i art. 88 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w zw. z art. 34 o zmianie tej ustawy, w dniu [...] sierpnia 2009 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, w uzasadnieniu decyzji podał m.in., że w myśl art. 88 ust. 8 o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy "w jej kształcie obowiązującym przed nowelizacją, tj. przed dniem 1 lutego 2009 r., przyrzeczenie i zezwolenie na pracę jest wydawane na wniosek pracodawcy, na czas określony, dla określonego cudzoziemca i pracodawcy, na określone stanowisko lub rodzaj wykonywanej pracy. Zezwolenie wydaje się na warunkach określonych w przyrzeczeniu, na okres nie dłuższy niż m.in. czas pobytu określony w odpowiedniej wizie lub okres ważności zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Polski. W przypadku gdy przyrzeczenie zostało wydane, zezwolenie wydaje się po uzyskaniu pisemnego potwierdzenia pracodawcy o dacie rozpoczęcia wykonywania pracy przez cudzoziemca. Data ta jednak nie może być wcześniejsza niż data wydania decyzji w sprawie zezwolenia na pracę. Z uwagi na możliwości przedłużenia przyrzeczenia oraz zezwolenia na pracę na wniosek pracodawcy, przepisy powyższe znajdują zastosowanie również w sprawach dotyczących przedłużeń (...)". Ponadto organ w uzasadnieniu stwierdził, iż "data wykonywania pracy przez cudzoziemca nie może poprzedzać daty wydania decyzji w sprawie zezwolenia. Okoliczność powyższa wyklucza możliwość udzielenia zezwolenia na pracę ze wstecznym terminem ważności". Ponadto organ podał, "iż organ pierwszej instancji udzielił pracodawcy przedłużenia zezwolenia na pracę zgodnie ze złożonym wnioskiem". Decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej stała się przedmiotem skargi wniesionej przez stronę skarżącą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Strona skarżąca zarzuciła w skardze, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 77, 107 i art. 138 § 1 pkt 2 Kpa oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 88 ust. 8 i art. 87 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy i promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Podnosząc powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późń. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami dotyczącymi postępowania. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podać, iż przedmiotem postępowania odwoławczego jest sprawa administracyjna jako całość. Podstawowym obowiązkiem organu odwoławczego jest jej rozpatrzenie w całości. Po wniesieniu odwołania, organ drugiej instancji zobowiązany jest do rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z zasadą praworządności i prawdy obiektywnej, a nie tylko do przesądzenia, czy utrzymać w mocy lub uchylić decyzję organu pierwszej instancji. To, że decyzję tego organu należy utrzymać w mocy, zmienić lub uchylić, stanowi konsekwencję działania i zajętego stanowiska przez organ odwoławczy. Utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, tj. zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, oznacza tylko to, że organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę tak, jak organ pierwszej instancji. Jeżeli organ odwoławczy nie usuwa naruszeń prawa organu pierwszej instancji, to utrzymując w mocy decyzję tego organu, również narusza prawo. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, gdyż organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, która została wydana z naruszeniem prawa procesowego. Uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie spełnia nawet podstawowych warunków określonych w art. 107 § 3 Kpa. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Natomiast uzasadnienie prawne musi zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisu (ów) na podstawie których decyzja została wydana. Z uzasadnienia tego jasno powinno wynikać, jaki jest związek pomiędzy stanem faktycznym, a powołanym w podstawie prawnej decyzji przepisem. Przypomnieć należy, że wniesienie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji powoduje przekazanie pełnej kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy organowi odwoławczemu. Organ ten zobowiązany jest do korygowania zarówno wad prawnych kwestionowanej decyzji, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie stanu faktycznego. W rozpoznawanej sprawie, Minister Pracy i Polityki Społecznej nie dopełnił powyżej określonego obowiązku, bowiem organ odwoławczy rozstrzygając sprawę na niekorzyść strony odwołującej się jest zobowiązany wskazać w uzasadnieniu swojej decyzji dlaczego uznał, iż decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa, pomimo uchybienia procesowego, jakim bez wątpienia jest brak uzasadnienia odpowiadającego warunkom określonym w art. 107 § 3 Kpa. Jeżeli w sprawie występują rozbieżne stanowiska, to obowiązkiem organu odwoławczego jest wykazanie w uzasadnieniu decyzji, że organ pierwszej instancji wydał decyzję zgodnie z obowiązującym prawem, pomimo braku uzasadnienia tego rozstrzygnięcia. Tego obowiązku organ odwoławczy nie dopełnił, bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera wszechstronnego wyjaśnienia zawartego w niej rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, iż Sąd, pomimo oczywistej wadliwości decyzji organu pierwszej instancji pozostawił ją w obrocie prawnym, gdyż jej uchylenie spowodowałoby, iż niniejsze orzeczenie zostałoby wydane na niekorzyść skarżącego, o którym mowa w art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące nieważnością zaskarżonego aktu lub czynności. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji mogłoby wywołać niekorzystne dla skarżącego konsekwencje związane z jego prawem do legalnego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach Dz. U. z 2006 r. Nr 234, poz. 1694 z późń. zm.). Rozpoznając ponownie sprawę, organ zobowiązany jest do usunięcia wskazanych uchybień i wydania decyzji odpowiadającej żądaniu strony, a w przypadku braku takiej możliwości, wykazaniu w uzasadnieniu, iż w świetle obowiązujących przepisów brak jest możliwości wydania decyzji zgodnej z żądaniem Strony skarżącej. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 132 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.