II SA/Rz 139/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk SO (del.) Ewa Partyka /spr./ Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi K. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia -skargę oddala- II SA/Rz 139/10 U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu zażalenia K. O. w przedmiocie pozostawienia podań bez rozpoznania stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W podstawie prawnej powołano art. 17 pkt 1, art. 134 i art. 144 kpa. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w związku ze złożonym przez K. O. wnioskiem o ustalenie świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2008/2009 i 2009/2010 Burmistrz Miasta [...] wezwał wnioskodawczynię do przedstawienia dokumentów w języku polskim: potwierdzających wysokość dochodu z pracy – prowadzonej działalności gospodarczej oraz potwierdzających okres zatrudnienia/prowadzenia działalności gospodarczej za granicą. Wyznaczono 14 dniowy termin na doręczenie wnioskowanych pism pod rygorem pozostawienia podania bez rozpatrzenia. Z uwagi na bezskuteczny upływ zakreślonego terminu Burmistrz Miasta [...] pozostawił sprawę bez rozpatrzenia o czym poinformował stronę pismem z dnia 27 października 2009 r. K. O. wniosła zażalenie nie zgadzając się z takim stanowiskiem organu. Wskazała, że przedłożyła wymagany komplet dokumentów, a następnie wezwano ją do przedłożenia tłumaczeń. Dokumenty, których dotyczyło wezwanie, liczą 15 stron, a biegły tłumacz wycenił koszt ich tłumaczenia na około 1500,- zł, co prowadzi do tego, że koszty przewyższyłyby wysokość ewentualnego świadczenia, o które się ubiega. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009r., stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W motywach rozstrzygnięcia wskazało, że zgodnie z art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania, które może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie przysługuje od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Kolegium wyjaśniło, że art. 134 kpa stosuje się odpowiednio do zażaleń z mocy art. 144 kpa. W związku z czym zażalenie wniesione na czynność organu administracji publicznej niebędącej postanowieniem musi przez organ wyższego stopnia być potraktowane jako niedopuszczalne. Według organu w rozpoznawanej sprawie K. O. wniosła zażalenie na pismo Burmistrza Miasta [...] z dnia 27 października 2009r. o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania. Kolegium podkreśliło, że pozostawienie sprawy bez rozpoznania nie następuje ani w formie decyzji ani postanowienia, lecz jest to czynność materialno-techniczna, o której należy poinformować stronę. Dlatego też zażalenie na pismo Burmistrza w sprawie uzupełnienia wniosków o świadczenia rodzinne należało potraktować jako niedopuszczalne. Skargę na to postanowienie wniosła K. O., wskazując, że w latach 2007 i 2008 pracowała w U. Powróciła do Polski w 2009r. i rozpoczęła pracę a we wrześniu złożyła wnioski o przyznanie jej zasiłku rodzinnego na córkę K. Wnioski te zostały przyjęte przez pracowników MOPS i uznane za kompletne, poprawnie wypełnione i złożone w terminie przy spełnionym kryterium dochodowym. Następnie w dniu 6 października 2009r. została wezwana do uzupełnienia brakujących dokumentów tj. zaświadczeń potwierdzających zatrudnienie w UK przetłumaczonych na język polski ponieważ MOPS otrzymał od niej dokumenty w języku angielskim. Podała, że stawiła się w MOPS ale wymaganych dokumentów nie złożyła ponieważ przetłumaczenie 11 stron kosztowałoby ją około 1,3 tys zł. co przekracza jej możliwości finansowe. Kwota ta jest wyższa niż suma zasiłków jakie otrzymałaby z MOPS przez cały rok- o czym powiadomiła organ. Jak podała w odpowiedzi dowiedziała się, że to ona musi ponieść koszty tłumaczenia, ale nie wskazano jej podstawy prawnej, z której by to wynikało. Po otrzymaniu pisma z MOPS wniosła zażalenie, a pracownicy MOPS wyrażali zainteresowanie tym jak Kolegium rozstrzygnie tę sprawę. Jednakże postanowienie organu II instancji ani jednym zdaniem nie odnosi się do kwestii merytorycznej a tylko zawiera stwierdzenie, że zażalenie jest niedopuszczalne. Strona wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia oraz o wyjaśnienie kto ma ponosić koszty tłumaczenia dokumentów ponieważ problem ten dotyczy wielu osób powracających z zagranicy. Jej zdaniem prawo powinno rozstrzygać wątpliwości na korzyść obywateli a nie urzędów. W przeciwnym razie sprawą powinien zająć się Rzecznik Praw Obywatelskich. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: P.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że nie jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie może zostać uwzględniona. Przedmiotem dokonywanej kontroli jest postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia wydane w oparciu o art. 134 kpa. Powyższe postanowienie zapadło we wstępnym postępowaniu organu odwoławczego, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy zażalenie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Na tym etapie organ odwoławczy badając dopuszczalność zażalenia nie może wejść w ocenę jego zasadności - por. wyrok NSA z dnia 24.02.1992r. sygn. akt I SA 1381/91 (ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 80). Zaskarżone do Sądu postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2009r., nr [...] ma charakter procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Organ odwoławczy zanim przystąpi do oceny merytorycznej zarzutów zażalenia musi w pierwszej kolejności zbadać dopuszczalność zażalenia. Właśnie z uwagi na to, że zażalenie K. O. uznano za niedopuszczalne organ nie mógł przystąpić do merytorycznego rozpoznania sprawy. W konsekwencji powyższego kognicja Sądu ograniczona została do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia, a więc oceny czy w konkretnej sprawie faktycznie zaistniały przyczyny formalne do stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego zażalenia. Sąd będąc związany przedmiotem zaskarżenia nie mógł zatem badać zasadności zarzutów dotyczących kwestii ponoszenia kosztów związanych z tłumaczeniem dokumentów przedstawionych przez stronę do wniosku w postępowaniu o przyznanie zasiłku rodzinnego. Z akt sprawy wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009r., nr [...] stwierdziło niedopuszczalność zażalenia na pismo Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2009r. o pozostawieniu wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego bez rozpoznania. Burmistrz Miasta [...] w dniu 6 października 2009r., wezwał K. O. do stawienia się w ośrodku celem dostarczenia dokumentów potwierdzających wysokość uzyskanego dochodu z pracy za granicą oraz dokumentów potwierdzających okres zatrudnienia - w języku polskim. W wezwaniu tym organ zakreślił termin 14 dni do jego wykonania, zastrzegając, że jego niewykonanie będzie skutkowało pozostawieniem wniosków bez rozpatrzenia. Pismo to nie rozstrzygało o istocie sprawy, lecz stanowiło po części czynność informacyjną organu przy czym ma także charakter czynności procesowej, służącej pełnemu wyjaśnieniu okoliczności stanu faktycznego- ustalenia wysokości uzyskanego dochodu z pracy za granicą. Na mocy art. 50 § 1 kpa organ administracji może wzywać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonywania czynności urzędowych. W wezwaniu z dnia 6 października 2009r. Burmistrz Miasta [...] jako podstawę prawną powołał § 5 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 28 lipca 2008r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalenia dochodu oraz wzorów i wniosków, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. Nr 136, poz. 855 ze zm.). Natomiast w piśmie z dnia 27 października 2009r. Burmistrz powołał § 12 ust. 2 i 3 Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.). Pierwsze z powołanych rozporządzeń w ogóle nie ma zastosowania w postępowaniu dotyczącym świadczeń rodzinnych (zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 15 ust. 9 ustawy z dnia 7.09.2007 r. o pomocy osobom uprawionym do alimentów – t.j. Dz. U. z 2009 r., nr 1, poz. 7, ze zm.), co do drugiego – przepisy § 12 ust. 2-4 zostały uchylone rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 1.07.2009 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (§ 1 pkt 4 tegoż rozporządzenia zmieniającego – Dz. U. nr 114, poz. 950) z mocą obowiązującą od dnia 4.08.2009 r. Jednakże w ocenie Sądu te uchybienia nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy zgodnie bowiem z art. 24a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992, z późn. zm.) tryb postępowania byłby tożsamy a niezastosowanie się do wezwania organu także skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. W ustawie i w rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 2.06.2005 r. brak wskazań co do formy pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, co prowadzi do konstatacji, że zastosowanie znajdą ogólne reguły wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) – w tym przypadku chodzi o art. 64 § 2 k.p.a. Na gruncie tego przepisu w rozumieniu procesowym "pozostawienie wniosku bez rozpoznania" nie następuje w formie decyzji ani postanowienia. Takie też stanowisko zajął Sąd Najwyższy w uchwale z 8.06.2000 r. sygn. III ZP 11/00 (OSN 2000, nr 19, poz. 702). Nie ulega wątpliwości, że pismo z dnia 27.10.2009 r. z informacją organu skierowaną do strony o pozostawieniu sprawy bez rozpatrzenia jest czynnością materialno-techniczną (zob. teza 4 i 5 do art. 65 oraz teza 7 do art. 61 – B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, IX wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2008). Stosownie do art. 123 § 1 i § 2 kpa organ wydaje w toku postępowania postanowienia dotyczące poszczególnych kwestii wynikających z toku postępowania, a nie rozstrzygających o istocie sprawy (chyba że przepisy kpa stanowią inaczej). W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że postanowienie jest aktem administracyjnym indywidualnym, charakteryzującym się władczością i jednostronnością rozstrzygnięcia dotyczącego konkretnego przedmiotu i indywidualnie określonego podmiotu. Postanowienia o charakterze procesowym rozstrzygają przy tym o wszystkich bieżących doraźnych kwestiach postępowania, wyznaczając zakres jego czynności, odnosząc się do udziału stron i innych uczestników postępowania w tych czynnościach (zob. m. in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 555-559). Postanowienie jako akt administracyjny winno mieć przy tym takie obligatoryjne elementy jak oznaczenie organu, datę wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie oraz pouczenie o ewentualnym trybie zaskarżenia (art. 124 § 1 kpa). Należy również wskazać, że na wydane w toku postanowienie służy stronie zażalenie wyłącznie wtedy, gdy stanowią tak przepisy kpa (art. 141 § 1 ustawy). Przenosząc powyższe uregulowania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, iż przedmiotowe pismo Burmistrza Miasta [...] z dnia 27 października 2009r nie nosiło cech postanowienia w podanym powyżej rozumieniu. Rację miał wobec tego organ II instancji stwierdzając, że w toku przedmiotowego postępowania nie zostały wydane żadne postanowienia w rozumieniu art. 123 § 1 kpa, które mogłyby stanowić przedmiot zażalenia wskazanego w przepisie art. 141 § 1 kpa. W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze było w pełni uprawnione do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia K. O. w trybie art. 134 w zw. z art. 144 kpa. Niedopuszczalność taka obejmuje bowiem m. in. niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych polegających na faktycznym braku (nieistnieniu) przedmiotu zaskarżenia, co występuje np. w sytuacji, gdy kwestionowana czynność organu administracji nie jest w ogóle postanowieniem (zob. m. in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 596). Takie rozwiązanie nie pozbawia strony możliwości prawnej obrony własnego interesu prawnego. W razie bowiem pozostawienia przez organ podania bez rozpoznania strona może podjąć obronę przed bezczynnością składając zażalenie do organu wyższego stopnia (art. 37 § 1 k.p.a.), a następnie w razie nieuwzględnienia zażalenia, skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Podkreślił to Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 8.06.2000 r., sygn. III ZP 11/00 (OSN 2000, nr 19, poz. 702): "(...) w każdym przypadku, gdy organ <> (art. 64 § 1 i § 2 k.p.a.), osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa, polegające na bezczynności organu wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania) przysługuje – na ogólnych zasadach – skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.