VII SA/Wa 227/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi J. C. i M. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. VII SA/Wa 227/10 UZASADNIENIE Decyzją znak: [...] z dnia [...] października 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., zwanej dalej kpa) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r, nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. i M. C. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego - obory wolnostanowiskowej do hodowli bydła mlecznego o obsadzie 45 dużych jednostek przeliczeniowych (DJP) na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...]. W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że Wojewoda [...] stwierdzając decyzją [...] nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. wskazał na rażące naruszenie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) w związku z § 12 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75 poz. 690 z późn. zm). Przedmiotowa obora wolnostanowiskowa została usytuowana w odległości 1,5 m od granicy z działką nr [...], nie spełniając wymogów wynikających z art. § 12 ust. 7 w/w rozporządzenia, co jak wskazano wyżej stanowi rażące naruszenie wskazanego przepisu. Oceniając decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził aby była ona obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, w związku z powyższym odmówił stwierdzenia jej nieważności. Decyzją znak: [...] z dnia [...] listopada 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu wniosku J. i M. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpatrując sprawę organ nadzoru budowlanego wskazał, że w myśl § 12 ust. 7 w/w rozporządzenia "w sprawie warunków technicznych", dopuszcza się 1 sytuowanie budynku z zastrzeżeniem § 271 ust. 12 pkt 1 rozporządzenia, w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki budowlanej, lecz nie mniejszej niż 1,5 m., jeżeli :wynika to z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bądź ściana zewnętrzna bez otworów budynku wznoszonego będzie usytuowana w odległości nie mniejszej od granicy z sąsiednią działką niż najbardziej do granicy zbliżony punkt ściany zewnętrznej budynku istniejącego, znajdującej się w odległości mniejszej niż 3 m, a wznoszony budynek będzie usytuowany w prostopadłym do granicy pasie terenu, o szerokości wyznaczonej przez część budynku istniejącego, położoną w odległości do 3 m od granicy, i będzie miał wysokość nie większą niż ma budynek istniejący w odległości do 3 m od granicy. Organ wskazał, że jak wynika z akt sprawy, przedmiotowy budynek został zaprojektowany w odległości 1,5 od granicy z działką nr [...], pomimo, że nie została spełniona żadna ze wskazanych powyżej przesłanek. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. i M. C. i wnieśli o wyeliminowanie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego a także decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. z obrotu prawnego. W uzasadnieniu podnieśli, że wybudowali oborę wolnostanowiskową do hodowli bydła mlecznego zgodnie z warunkami prawomocnego pozwolenia na budowę i nie dopuścili się żadnych odstępstw. Powołali się też, na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III AZP 23/93 zgodnie z którą zrealizowanie inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności tej decyzji mimo zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podnosząc jak w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się zaś do wskazanej przez skarżących uchwały Sądu Najwyższego organ wskazał, że zaprezentowane w niej stanowisko nie zostało podtrzymane w późniejszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego - w sposób istotny naruszają przepisy postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga również fakt, że choć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie w pełni odpowiada tradycyjnie rozumianej zasadzie dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 kpa, to jednak stanowi on środek ochrony praw obywateli sformułowany w art. 78 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.). Zgodnie z art. 78 Konstytucji każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji oraz prawo do postępowania dwuinstancyjnego. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona decyzja została wydana z oczywistym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Postępowanie zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności -niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, zarówno w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, jak i przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. utrzymująca w mocy decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. znak: [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. W/w decyzją Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. Wójta Gminy [...] o pozwoleniu na budowę wskazując, że decyzja Wójta rażąco narusza art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75 poz. 690 z późn. zm). Oznacza to, że na wniosek skarżących prowadzone było postępowanie nadzorcze wobec decyzji, która również była wydana w trybie nadzoru. Na wstępie zaznaczyć trzeba, iż Sąd rozpatrując zarzuty dotyczące stwierdzenia nieważności, bada stan prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji, o stwierdzeniu nieważności której orzekł Wojewoda [...]. W niniejszej sprawie oznacza to badanie zgodności wydanych decyzji ze stanem prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji Wójta Gminy [...], a więc w dniu [...] kwietnia 2003 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, kontrolując decyzję wydaną w postępowaniu nieważnościowym, ma obowiązek sprawdzić, czy stwierdzając nieważność decyzji Wojewoda [...] właściwie zgromadził materiał dowodowy i należycie go rozważył, a swe rozważania zawarł w uzasadnieniu decyzji. Dopiero wszechstronne zebranie i wyjaśnienie okoliczności faktycznych i prawnych wydanej decyzji może doprowadzić do stwierdzenia czy rażąco narusza ona prawo. Zakres tego badania będzie jednak inny niż ten, do którego zobowiązany był organ w postępowaniu zwykłym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując wniosek o stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. ocenił, że przy jej wydawaniu nie zaszła jakakolwiek przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 kpa, a w szczególności przesłanka rażącego naruszenia prawa, która obligowałaby organ nadzoru do wyeliminowania w/w decyzji Wojewody nr [...] z obrotu prawnego. Bezspornym jest w niniejszej sprawie, że J. i M. C., na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obory wolnostanowiskowej, zrealizowali w/w oborę zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym w odległości 1,5 m od działki sąsiedniej. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych niniejszej sprawy dokumentacji, wynika, że działka rolna nr ewid. [...], na której zrealizowano inwestycję, jest gruntem przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniowo-zagrodową. Zgodnie z § 12 ust. 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w brzmieniu obowiązującym w dniu 16 kwietnia 2003 r., dopuszcza się sytuowanie budynku, z zastrzeżeniem § 271 ust. 12 pkt 1, w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki budowlanej, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, jeżeli wynika to z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bądź ściana zewnętrzna bez otworów budynku wznoszonego będzie usytuowana w odległości nie mniejszej od granicy z sąsiednią działką niż najbardziej do granicy zbliżony punkt ściany zewnętrznej budynku istniejącego, znajdującej się w odległości mniejszej niż 3 m, a wznoszony budynek będzie: usytuowany w prostopadłym do granicy pasie terenu, o szerokości wyznaczonej przez część budynku istniejącego, położoną w odległości do 3 m od granicy, miał wysokość nie większą niż ma budynek istniejący w odległości do 3 m od granicy. Z powyższego wynika możliwość zastosowania tego przepisu jedynie w przypadku, gdy działka z realizowaną inwestycją sąsiaduje z "działką budowlaną". Należy zwrócić uwagę, że ani Prawo budowlane, ani Rozporządzenie o warunkach technicznych nie zawierają definicji "działki budowlanej". Definicje takie są natomiast przewidziane w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.). Zgodnie z art. 4 pkt 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami przez "działkę budowlaną" należy rozumieć zabudowaną działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. Natomiast w rozumieniu art. 2 ust. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod pojęciem "działka budowlana" należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Oznacza to taką działkę, która może być przeznaczona na cele budowlane. Stwierdzić zatem należy, że badając trafność wydania przez Wojewodę [...] decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego winien dokonać ustaleń czy działka sąsiadująca z działką inwestora jest działką budowlaną. Jak zaś wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego na charakter sąsiadującej z inwestycją działki o nr. ewid. [...]. W przypadku gdyby działka sąsiednia nie była działką budowlaną, przepis § 12 ust. 7 cytowanego rozporządzenia nie miałby zastosowania w sprawie, a tym samym zarzut stawiany przez Wojewodę [...] rażącego naruszenia tego przepisu przez Wójta Gminy [...] przy wydawaniu decyzji nr [...], z dnia [...] kwietnia 2003 r., nie byłby uzasadniony. Nie byłoby więc wskazanej przez Wojewodę [...] przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Rzeczą Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego byłaby w tej sytuacji ocena, czy Wojewoda [...] nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa stwierdzając nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę Wójta Gminy [...]. Trzeba podkreślić, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest trybem nadzwyczajnym, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznych. Podstawy stwierdzenia nieważności decyzji wymienione są enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa Niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek z art. 156 § 1 kpa zważywszy na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 w/w ustawy. Jedną z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Należy jednak pamiętać, że naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnie prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (wyrok NSA z dnia 11 maja 1994 r. sygn. akt III SA 1705/93, Wspólnota 1994/42/16). Nie przesądzając rozstrzygnięcia organu w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, iż bez wyjaśnienia wyżej wskazanych kwestii, nie można wyeliminować wątpliwości, czy zaskarżona decyzja nie została wydana pochopnie. Podkreślić bowiem należy, że zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa oraz zasada zupełności postępowania dowodowego zawarta w art. 77 § 1 kpa, nakładają na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie obowiązek ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego i prawnego na podstawie zebranego materiału dowodowego. Prowadzi to do konkluzji, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozpatrzył sprawy w jej całokształcie oraz nie zebrał całości materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 7 oraz 77 § 1 kpa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 kpa. Dlatego też działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku. Na podstawie art. 152 w/w ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt II wyroku.