II SA/Ol 145/10

Dnia 20 kwietnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2010 roku sprawy ze skargi W. N. na pismo Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie mianowania na stopień służbowy postanawia - odrzucić skargę. WSA/post.1 – sentencja postanowienia Z przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu akt sprawy wynika, że W.N. z dniem 1 czerwca 2000r. został mianowany do służby stałej w Urzędzie Celnym na stanowisko kontrolera celnego i nadano mu stopień służbowy młodszego aspiranta celnego. Aneksem do aktu mianowania z dniem 1 października 2001r. funkcjonariusz został awansowany na stanowisko kierownika zmiany, które funkcjonariusz zajmował do dnia 31 sierpnia 2006r. Pismem z dnia 19 listopada 2009r. W.N. zwrócił się do Dyrektora Izby Celnej z wnioskiem o uwzględnienie doświadczenia zawodowego przy ustalaniu stopnia służbowego na podstawie art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o Służbie Celnej (Dz. U Nr 168, poz. 1323). W uzasadnieniu wniosku funkcjonariusz podał, że pełnienie funkcji kierownika zmiany, w okresie od 1 kwietnia 2001r. do 31 sierpnia 2006r., wiązało się z przyporządkowaniem służbowym, o którym mowa w art. 223 ust. 3 pkt 2 powołanej ustawy i spełnia wobec tego ustawowe kryterium do mianowania go na stopień w korpusie oficerów młodszych. Dyrektor Izby Celnej aktem mianowania z dnia "[...]", na podstawie art.223 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. "b" ustawy o Służbie Celnej, mianował W.N. na stopień aspiranta celnego. Pismem z dnia 8 grudnia 2009r. funkcjonariusz wezwał Dyrektora Izby Celnej do usunięcia naruszenia prawa w akcie mianowania na stopień służbowy zarzucając, że organ nie zastosował wobec niego art.223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. W odpowiedzi organ pismem z dnia 28 grudnia 2009 r. poinformował funkcjonariusza, iż mianowanie na stopień aspiranta celnego było zgodne z prawem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie W.N. wnosił o uchylenie aktu mianowania z dnia "[...]" i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania oraz wskazanie, że przy ponownym rozpoznaniu należy wziąć pod uwagę dyspozycję art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że Dyrektor Izby Celnej przy wydawaniu aktu mianowania nie uwzględnił nieprzerwanego okresu służby skarżącego, wykształcenia, doświadczenia oraz faktu zajmowania stanowiska kierowniczego - Kierownika Zmiany w Oddziale Celnym w okresie 1 kwietnia 2001r.- 31 sierpnia 2006r. Podniósł, że art. 223 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej nie może być interpretowany w taki sposób, że wprowadza wymóg, aby funkcjonariusz celny pełnił służbę w określonym stopniu lub na określonym stanowisku w dniu wejścia w życie ustawy. Zdaniem skarżącego z dosłownego brzmienia wymienionego przepisu wynika, że dla spełnienia warunku wskazanego w tym przepisie wystarczającym jest, aby funkcjonariusz celny pełnił służbę w określonym stopniu, bądź zajmował stanowisko związane z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy w jakimkolwiek okresie przed dniem 31 października 2009r. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 p.p.s.a. z uwagi na fakt, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego ewentualnie o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wniosku o odrzucenie skargi organ podał, że mianowanie na stopień służbowy nie jest decyzją w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ zwrócił uwagę, że nie należy utożsamiać mianowania na stopień z mianowaniem do służby. Mianowanie do służby stanowi podstawę nawiązania stosunku służbowego, natomiast funkcjonariusza publicznego pozostającego w służbie awansuje się w ramach jednego stosunku na kolejne stopnie służbowe. Organ wskazał, iż przepis art. 188 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej określa w jakich sprawach wydawane są decyzje administracyjne. W sprawach roszczeń ze stosunku służbowego nie wymienionych w tym przepisie, zgodnie z art. 189 ustawy, właściwy jest sąd rozpoznający spory pracownicze. Ponadto organ ustosunkował się merytorycznie do zarzutów skargi wywodząc, iż przepis art. 223 ust 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, na który powołuje się skarżący, ma zastosowanie tylko do tych funkcjonariuszy, którzy bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy tj. w dniu 30 października 2009 r. zajmowali określone stanowisko lub pełnili określone obowiązki. Inne stanowisko, w ocenie organu, sprzeczne jest z ratio legis tego przepisu, bo w sposób nieuzasadniony doprowadziłoby do awansowania funkcjonariuszy, którzy kiedykolwiek przed wejściem w życie ustawy, niezależnie od okresu zajmowali stanowisko wskazane w ustawie. Organ podkreślił, iż mianowanie na stopień służbowy w trybie art. 223 ustawy o Służbie Celnej nie ma charakteru awansu. Przepis ten jest przepisem przejściowym, co oznacza, że reguluje sytuacje, które mogą pojawić się na tle wprowadzenia w życie nowych przepisów. Mianowanie na nowy stopień służbowy w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o Służbie Celnej nie było uzależnione od wniosku i opinii przełożonego mianowanego funkcjonariusza. Ustawa jednoznacznie wskazuje jaki korpus Służby Celnej należało określić dla poszczególnych funkcjonariuszy, gdyż jedynym warunkiem był stopień służbowy posiadany w dniu 30 października 2009r. W piśmie procesowym z dnia 8 marca 2010r. Dyrektor Izby Celnej ponownie zwrócił uwagę na umiejscowienie art. 223 ustawy w przepisach przejściowych, które regulują wpływ nowej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych. Na poparcie swojej argumentacji organ powołał się na treść § 30 Załącznika 1 do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" z dnia 20 czerwca 2002r. (Dz. U Nr 100, poz. 908) Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji sądu administracyjnego jest możliwe wówczas, gdy skarga spełnia wymogi formalne, została złożona w terminie oraz, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia rozpoznanie sprawy co do istoty. Przed przystąpieniem do rozpoznawania sprawy co do meritum, należało zatem zbadać dopuszczalność skargi wniesionej w niniejszej sprawie. Właściwość rzeczowa wojewódzkich sądów administracyjnych określona jest przepisami art. 3 § 2 pkt 1-8 i art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami), dalej jako p.p.s.a. Stosownie do art. 1 tej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Ponadto zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W rozpoznawanej sprawie należało rozważyć, czy akt mianowania funkcjonariusza celnego na stopień służbowy podlega kontroli sądu administracyjnego. Spór w tej sprawie powstał w związku z wejściem w życie z dniem 1 listopada 2009r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U Nr 168 poz.1323), dalej powoływanej też jako ustawa. Materialnoprawną podstawę aktu mianowania skarżącego na określony stopień służbowy stanowił art. 223 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. "b" tej ustawy. Przepis art. 223 ust. 1 ustawy obligował kierownika urzędu do dokonania mianowania funkcjonariuszy na stopnie służbowe w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy. W poddanej kontroli Sądu sprawie organ z obowiązku tego się wywiązał. Jednakże funkcjonariusz z aktem tym się nie zgodził, bowiem w jego ocenie powinien być mianowany na wyższy stopień. W ocenie skarżącego akt mianowania na stopień służbowy ma charakter administracyjny i podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Zdaniem organu sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Dla rozstrzygnięcia kwestii kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie zważyć należy, że stosunek służbowy funkcjonariusza celnego nie jest stosunkiem pracy lecz stosunkiem administracyjnym, który zgodnie z art. 78 ust. 1 ustawy powstaje w drodze mianowania, na podstawie zgłoszenia się do służby. Nie oznacza to jednak, że wszystkie czynności podejmowane przez organ w ramach tegoż stosunku prawnego są decyzją administracyjną w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000r. Nr 98, poz.1071 ze zmianami). Wszędzie tam, gdzie ustawodawca przewidział decyzyjną formę rozstrzygnięcia, dał temu wyraz wprost. Przykładowo w sprawach personalnych decyzję organ służby celnej wydaje w sprawie zawieszenia funkcjonariusza (art. 103 ust. 6 ustawy), zwolnienia ze służby (art. 107 ust. 1 i 2 ustawy), przeniesienia na inne stanowisko służbowe (art. 104 ust. 1 pkt 9 ustawy). Nie wyklucza to podejmowania przez uprawniony organ innych czynności w ramach stosunku służbowego, które nie są traktowane jako decyzja administracyjna. W zależności od tego, czy czynność taka przybiera formę decyzji, czy też jest innym aktem, ustawodawca przewidział różne tryby rozpatrywania sporów o roszczenia funkcjonariuszy celnych ze stosunku służbowego. Niektóre roszczenia są rozpatrywane w postępowaniu administracyjnym uregulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i co za tym idzie podlegają kontroli sądu administracyjnego. Inne, choć dotyczą stosunku służbowego, poddane są rozstrzyganiu przez sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Zgodnie z art. 188 ust. 6 ustawy kognicji sądów administracyjnych zostały poddane tylko sprawy ze skarg na decyzje wydane w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydane w wyniku odwołania. W myśl art. 188 ust. 1 i 2 ustawy należą do nich sprawy, których przedmiotem jest przeniesienie, powierzenie pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych bądź zwolnienie ze służby. Rozszerzenie katalogu spraw, które podlegają kontroli sądu administracyjnego jest niemożliwe, ponieważ ustawodawca przewidział kontrolę sądowo administracyjna tylko w określonych sprawach, dla których przewidziany jest tryb decyzyjny. Dla sporów dotyczących roszczeń w sprawach nie wymienionych w art. 188 ust.1 przewidziana została właściwość sądów powołanych do rozstrzygania sporów pracowniczych. Skoro w niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest akt, którego przedmiotem jest mianowanie na stopień służbowy, który nie jest decyzją administracyjną z zakresu ustalonego w art. 188 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, to należało uznać, iż nie może on być poddany kontroli sądowoadministracyjnej, ponieważ nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Przedmiot skargi nie jest bowiem wymieniony w art. 3 § 2 p.p.s.a. ani też żaden przepis ustawy szczególnej nie przewiduje właściwości sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie. Właściwości rzeczowej sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy nie można wywodzić z samej okoliczności, iż działanie w przedmiotowej sprawie podejmuje organ administracji publicznej. To bowiem jeszcze nie przesądza o właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania skargi. Wobec powyższego skargę należało uznać za niedopuszczalną i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzec jak w sentencji postanowienia.